El gobierno democrático argentino
de 1983-1989 contra la crisis social
(The Argentine Democratic Government of
1983-1989 Against the Social Crisis)
(O Governo Democrático Argentino de 1983-1989
Contra a Crise Social)
Nahuel Rodríguez
nahuelalejandrorodriguez07@gmail.com, Instituto de Estudios Sociales sobre la Ciencia y la Tecnología
Universidad Nacional de Quilmes, Roque Sáenz Peña 352, Buenos Aires, Comisión
de Investigaciones Científicas, Calle 526 e/ 10 y 11, República Argentina. https://orcid.org/0009-0007-3597-199X
Resumen: El hambre y la pobreza han sido problemas significativos en la
Argentina reciente. Analizar cómo se definieron y abordaron en el pasado
permite generar herramientas útiles para enfrentarlos en la actualidad. Con
este propósito, se examinan dos medidas implementadas por el gobierno
democrático argentino entre 1983 y 1989. El equipo del presidente Raúl Alfonsín
desarrolló e implementó el Programa Alimentario Nacional (PAN) en 1983 y el
Plan Austral en 1985 como estrategias para revertir la crisis social,
enfocándose en sus principales manifestaciones: el hambre y la pobreza. La
década de 1980 presentó una nueva configuración de estas problemáticas. El
hambre dejó de explicarse únicamente por la falta de alimentos, estando más
vinculada a la falta de acceso, mientras que los pobres dejaron de constituir
un grupo homogéneo, incluyendo a antiguos integrantes de la clase media. Este
artículo se orienta en torno a la pregunta: ¿Cómo definió y abordó el Estado en
la década de 1980 los cambios en la accesibilidad alimentaria? Para ello, se
analizan una política pública alimentaria (el PAN) y una política monetaria (el
Plan Austral). La investigación se apoya en datos del Censo Nacional de
Viviendas de 1980, diversos informes del Proyecto de Investigación de la
Pobreza en Argentina del INDEC y los balances alimentarios de la FAO.
Abstract: Hunger and poverty have been significant issues in recent Argentine
history. Analyzing how they were defined and addressed in the past provides
useful tools to confront them today. This study examines two measures
implemented by the democratic government in Argentina between 1983 and 1989.
President Raúl Alfonsín’s administration developed and implemented the National
Food Program (PAN) in 1983 and the Austral Plan in 1985 as strategies to
reverse the social crisis by addressing its main manifestations: hunger and
poverty. The 1980s introduced a new configuration of these issues. Hunger was
no longer explained solely by the lack of food but rather by the lack of
access, while the poor ceased to be a homogeneous group, increasingly including
former members of the middle class. This article addresses the question: How
did the State in the 1980s define and address changes in food accessibility? To
answer this, the study analyzes a public food policy (the PAN) and a monetary
policy (the Austral Plan). The research is based on data from the 1980 National
Housing Census, various reports from the Research Project on Poverty in
Argentina by INDEC, and FAO food balance sheets.
Resumo: A fome e a pobreza foram problemas significativos na história recente
da Argentina. Analisar como foram definidos e enfrentados no passado oferece
ferramentas úteis para abordá-los atualmente. Este estudo examina duas medidas
implementadas pelo governo democrático na Argentina entre 1983 e 1989. A
administração do presidente Raúl Alfonsín desenvolveu e implementou o Programa
Alimentar Nacional (PAN) em 1983 e o Plano Austral em 1985 como estratégias
para reverter a crise social, enfrentando suas principais manifestações: fome e
pobreza. A década de 1980 apresentou uma nova configuração desses problemas. A
fome deixou de ser explicada apenas pela falta de alimentos, estando mais
relacionada à falta de acesso, enquanto os pobres deixaram de constituir um grupo
homogêneo, passando a incluir antigos membros da classe média. Este artigo
busca responder à pergunta: Como o Estado na década de 1980 definiu e abordou
as mudanças na acessibilidade alimentar? Para isso, o estudo analisa uma
política pública alimentar (o PAN) e uma política monetária (o Plano Austral).
A pesquisa baseia-se em dados do Censo Nacional de Habitação de 1980, em
diversos relatórios do Projeto de Pesquisa sobre a Pobreza na Argentina do
INDEC e nos balanços alimentares da FAO.
Palabras claves: Hambre, Pobreza,
Democracia, Crisis
Keywords: Hunger, Poverty,
Democracy, Crisis
Palavras-chave: Fome, Pobreza,
Democracia, Crise
El
retorno a la democracia en 1983 permite que las problemáticas sociales lideren
la nueva agenda política. El hambre y la pobreza son temas centrales para el
nuevo gobierno democrático. En este sentido el presente trabajo analiza cómo
define y aborda el Estado, en la década de 1980, los cambios en la
accesibilidad alimentaria a través del análisis de una política pública y una
política monetaria, el Programa Alimentario Nacional (PAN) y el Plan Austral,
respectivamente.
El hambre y la pobreza representan las
preocupaciones sociales centrales del nuevo gobierno. La inflación y el drenaje
de recursos para el pago de la deuda externa como los principales componentes
de la crisis económica dificultan el acceso a los alimentos, contribuyendo con
el aumento del hambre.
En 1983 el Dr. Bernardo Grinspun se
hace cargo del Ministerio de Economía del gobierno radical de Raúl Alfonsín.
Los intentos del ministro por reducir la inflación resultan infructuosos. La
inflación pasó de 380% en 1983 a 611% en 1984. La situación impulsa la
renuncia de Bernardo Grinspun y da lugar a un enroque con el Secretario de
Planificación del Ministerio de Economía Juan Vital Sourrouille. La nueva
dirección ministerial anunció, en junio de
1985, el Plan Austral que impulsa el cambio del signo monetario. Nace el
Austral como la nueva moneda de los argentinos (1 Austral = U$S 0,85). A
mediados de 1988 el ministro Sourrouille lleva a cabo un nuevo intento por
mantener la economía bajo control con el Plan Primavera que cuenta con los
mismos principios del Plan Austral.
Por su parte, el PAN se implementa
en marzo de 1984 con el objetivo de enfrentar la crítica situación alimentaria
por la que atraviesa el país. Hay un profundo cambio en la concepción del
hambre que pasa de ser coyuntural a estructural. El problema no es la falta de
oferta sino la incapacidad de un gran número de argentinos que no pueden
acceder a los alimentos. El PAN busca reforzar la accesibilidad a través de la
distribución de cajas con alimentos esenciales entre los principales afectados.
Resulta difícil plantear un contexto
social al momento de la asunción del nuevo gobierno debido a los escasos datos
existentes en lo que a pobreza y hambre respecta. Una aproximación puede
realizarse a través del Censo Nacional de Población y Vivienda de 1980. En pos
de evaluar la pobreza se calcula que aproximadamente un 30% de adolescentes
entre 14 y 19 años trabaja. A nivel nacional hay 1.264.650 analfabetos de los
cuales 149.821 eran adolescentes de entre 14 y 19 años y 1.389.060 personas nunca
asistieron a la escuela, entre éstos se cuentan 64.762 niños y adolescentes de
10 a 19 años. Por otro lado, de las 7 millones de viviendas del país, 249.284
se encuentran habitadas por personas en hacinamiento, viviendo entre 5 y 8 o
más personas en una sola habitación.[1]
Un acercamiento más certero se puede
realizar a partir de 1984-1985 cuando el INDEC publica el documento “La pobreza
en Argentina” donde revela que el 22,3% de los hogares del país cuentan con
Necesidades Básicas Insatisfechas (1.586.697 de hogares en todo el país) de las
cuales un 8,8% se encuentran en situaciones críticas de hacinamiento y un 4,9%
en situaciones sanitarias críticas. Los niveles más altos se encuentran en
Corrientes, Chaco, Formosa, Jujuy, Salta y Santiago del Estero con niveles
entre 40% y 50%. El 27,7% de la población habita hogares con NBI siendo un 40%
de ellos, niños en edad preescolar y escolar. Las provincias con más población
con NBI son Chaco (62- 64%) y Formosa (63-64%).
Por último, la mortalidad infantil
más alta reside en Salta con 8,7%, La Rioja pese a no presentar un alto índice
de NBI, tiene un porcentaje alto de mortalidad infantil, un 6,4%.[2] Este
dato hace referencia a un concepto de pobreza aún en construcción ya que el
método de la línea de pobreza se comenzó a implementar en 1988 para el Gran
Buenos Aires y en el 2001 se implementó para el resto de los aglomerados.
Las
investigaciones realizadas en el marco del proyecto “Investigación sobre la
Pobreza en Argentina” desarrollado por el INDEC en 1987 indican que solo en el
Gran Buenos Aires la pobreza era de 20,6% en 1980.[3] La falta de datos
actualizados por la pobreza también fue un punto que ha sido destacado por el
presidente Raúl Alfonsín[4] como un factor que tuvo que ser subsanado
durante la implementación del PAN. El diseño de las políticas públicas del
período se hace en forma paralela a la reconstrucción administrativa y
estadística del Estado.
Reconstruir el contexto económico
resulta más sencillo debido a la prolífica cantidad de historiadores,
economistas e incluso organizaciones internacionales que realizaron sus
análisis sobre el período abordado. El gobierno de facto deja el gobierno con
un 380,2% de inflación anual en 1983, con una inflación acumulada de 1685,3%
desde su asunción en 1976. El producto por habitante era casi 20% inferior al
de 1975, el PIB era inferior a 1974. La participación de los asalariados
en el ingreso nacional descendió del 45% en 1974 al 26% en 1983. La deuda externa
pasó de 8 mil millones (1975) a 45 mil millones[5] equivaliendo casi al 70% del
PBI y era cinco veces superior a las exportaciones anuales[6] y el déficit fiscal alcanzaba el 9% del PBI[7]. Hay
un decrecimiento de la producción agrícola a una tasa media anual del 0,7%
producido por una caída en los precios internacionales de los granos[8],
tendencia que se mantuvo durante la mayor parte del gobierno de Alfonsín[9].
Esta
investigación aborda uno de los momentos más importantes de la historia
argentina reciente. A nivel político es el retorno a la democracia. Desde la
perspectiva social el país presentaba una nueva configuración en la pobreza que
es multifactorial y la vuelve más heterogénea. En el desarrollo de este
trabajo, se demuestra que estas transformaciones parecen no ser advertidas por
el Estado nacional. Lo cual adquiere una importancia crucial para el desarrollo
de las políticas analizadas, así como en la forma que el gobierno aborda la
pobreza y el hambre. Esta es una perspectiva poco documentada en los análisis
históricos, sociales y económicos efectuados hasta el momento, de ahí la
originalidad en el abordaje que aquí se presenta.
Pobreza y hambre
en los ´80. Herramientas para su análisis
Esta investigación toma como objeto
de estudio las políticas públicas
entendidas como un conjunto de análisis y propuestas llevadas a cabo por
un grupo de personas o entidades para impulsar un cambio normativo. De acuerdo
con la tipología planteada por Lowi, el PAN representa una política
redistributiva y el Plan Austral corresponde a una política regulativa o
reglamentaria[10] .
Para este abordaje se utilizan herramientas conceptuales
originales desarrolladas en el marco del proyecto de I+D “El poder de la dieta:
una respuesta sociológica a las desigualdades. El caso de la Súper Sopa en un
contexto obesogénico” radicado en la Universidad Nacional de Quilmes. Estas
herramientas son la accesibilidad y la oferta alimentaria.
Por oferta alimentaria se entiende a
la cantidad y calidad de alimentos disponibles para el consumo humano teniendo
en cuenta factores socioeconómicos y productivos que abarcan desde la siembra
hasta el acopio, procesamiento, comercialización y distribución[11]. La accesibilidad
alimentaria comprende las habilidades culinarias del comensal, su cultura
alimenticia, la capacidad de compra, las tecnologías necesarias y disponibles
para la preparación del alimento y su gusto.[12] Con estas dos herramientas
es posible abordar el vínculo entre dos esferas de la alimentación: la
producción y el consumo.
Existe una tensión entre ambos
conceptos ya que una variación en la oferta alimentaria no garantiza un aumento
en la accesibilidad como deja claro la Revolución Verde. Este proceso implica
la implementación de mejoras tecnológicas agrarias (fertilizantes, técnicas de
riego, transporte, etc.) para el aumento de la productividad por hectárea.[13] Sin
embargo, no logra eliminar el hambre ya que estos aumentos de rendimiento se
dirigen a commodities.[14]
Este efecto se da si el aumento en la oferta no tiene en cuenta los elementos
constitutivos de la accesibilidad alimentaria. Por lo tanto, si una política
pública contra el hambre busca generar un aumento en la oferta para abordar la
accesibilidad debe considerar que el alimento producido responda al gusto del
comensal, debe estar dentro de sus posibilidades de compra (en caso de no ser
gratuito) así como de sus habilidades culinarias y no requerir más que una
tecnología básica para su preparación.
Dentro del marco teórico también se
incluye la noción de patrón alimentario unificado de Patricia Aguirre. La
autora plantea que hasta el gobierno neoliberal de la década del ´90 hubo una
equivalencia entre los nutrientes a los que pueden acceder las personas con
mayores recursos, y aquellas con menores recursos. La implementación de las
políticas neoliberales, en la década de 1990 rompe este patrón y genera una
brecha en la composición de la dieta de los comensales con mayores recursos con
respecto a los de menores recursos[15]. El supermercadismo, la
industrialización de los alimentos y, después de los 2000, el agronegocio
modifica la oferta alimentaria. Mientras que las crisis económicas perjudican
la accesibilidad.
Por
otro lado, el hambre desde la refundación democrática es interpretado como un
problema estructural y no de coyuntura[16]. En este sentido, las
causas económicas influyen en el aumento del hambre, pero no es su única causa.
Es un problema multidimensional donde intervienen factores políticos, sociales
y culturales. El hambre se explica por un entramado de causas, la gestión
económica de la dictadura militar, la desocupación, la marginalidad (geográfica
y productiva) de ciertas provincias. Sin embargo, no es un problema generado
por falta de alimentos.
Durante
la década de los ´80 el hambre no se explica por problemas en la oferta
alimentaria. En primer lugar, es un período anterior a la implementación
intensiva del agronegocio por tanto la oferta no se ve condicionada por los
procesos económicos y sociales inherentes a este modelo de producción[17]. En
segundo lugar, la década mantiene un patrón alimentario unificado en el que hay
un equitativo acceso a los nutrientes para toda la población[18].
Por último, el propio presidente de la Nación, en la fundamentación del
Programa Alimentario Nacional enviado al congreso en 1984, plantea que el
problema del hambre en la Argentina no se debe a una falta de producción de
alimentos sino a problemas en el acceso a los alimentos[19]. El diseño del PAN también
responde a las características del hambre en la Argentina.
A los efectos de este trabajo y para
este recorte temporal, la pobreza es entendida como una categoría en la que se
agrupan dos sectores diferenciados cultural y socialmente[20], los pobres estructurales
que presentan bajos ingresos y necesidades básicas insatisfechas. Por otro
lado, los nuevos pobres que presentan solo bajos ingresos. En este grupo se nuclean
algunos jubilados, profesionales, comerciantes, etc. Antiguos miembros de la
clase media argentina cuya situación se vio perjudicada por las condiciones
económicas también son parte de este universo[21]. Para el primer grupo la
situación es más delicada ya que presentan una imposibilidad de acceso a
bienes, graves estados desnutrición, malas condiciones de habitabilidad,
precaria educación y exclusión social y política[22]. Mientras que el segundo
grupo al provenir de las clases medias no presenta niveles de exclusión ni de
desnutrición.
La
refundación democrática: un período clave para el análisis del hambre
En el gobierno de Raúl R. Alfonsín es posible identificar el último
momento del patrón alimentario unificado. En consecuencia, el Programa
Alimentario Nacional (PAN) se convierte en la última política pública contra el
hambre, dentro de un patrón alimentario con un profundo debilitamiento.
Producto de esta condición la alimentación presenta una tendencia que se
refuerza en los ´90 con el modelo de agronegocio.
FIGURA 1: Elaboración propia con datos de la FAO.
FIGURA 2: Elaboración propia con datos de la FAO.
Estos gráficos plasman la evolución de la producción y el consumo de los
principales alimentos para una dieta saludable, carnes, frutas y verduras,
durante la segunda mitad del siglo XX. Las categorías presentes en los gráficos
incorporan varios alimentos, la carne incluye carne de vaca y carne de pollo;
frutas incorpora naranja, mandarinas, manzanas y bananas; las verduras incluyen
cebolla y tomate (a pesar de que en realidad es una fruta, en la dieta del
argentino cumple el rol de una verdura).
Hay una escasa modificación en los niveles de
producción y consumo de los alimentos analizados, como efecto del patrón
alimentario unificado. Las abruptas variaciones en el consumo de papa se pueden
explicar por la importancia como alimento rendidor en las dietas restringidas
características de los sectores más pobres.[23]
La producción de la soja a partir de 1976 cobra mayor importancia superando
rápidamente a la producción de carnes y papas. Sin embargo, en el gráfico de
consumos este alimento no aparece ya que no llega, ni siquiera, a 1 kg por año.
Esta dinámica de producir un alimento que no tiene recepción en el mercado
interno y es pensado sólo para su comercialización en el mercado mundial será
más relevante a partir de los 2000 debido a sus distorsiones en la oferta
alimentaria y a que desde 1996 se habilita la soja transgénica. Para este
período las reducciones en el consumo tienen esencialmente una explicación
económica, es decir, es una variable dependiente de la capacidad de compra de
los consumidores y no es producto de modificaciones en la oferta alimentaria.
Hay una correspondencia entre lo que se produce y lo que se consume. Existen
alimentos disponibles, como ya se dijo. No hay problemas en la oferta
alimentaria pero sí en la accesibilidad generado por las condiciones
económicas.
En este marco hay una serie de procesos que
están relacionados con la ruptura del patrón alimentario unificado. Por un
lado, el auge del supermercadismo. Para los ´70 los primeros supermercados e
hipermercados hicieron su ingreso en el país. En los ´80 estas cadenas
agrupaban el 20% de las ventas minoristas, mientras que para los ´90 el
porcentaje asciende a más del 50%[24].
Por otro lado, a partir de los 2000, la implementación intensiva del agronegocio
transforma la producción argentina al monocultivo o, en todo caso, a la
rotación del cultivo cabecera entre la soja y el maíz.
Estas transformaciones sociales, productivas y
económicas provocan también una modificación en la alimentación y las
relaciones sociales desarrolladas en este ámbito. Resulta relevante comprobar
cómo se abordan los problemas relacionados con el hambre en un período anterior
a la ruptura del patrón alimentario.
La implementación del PAN puede ser entendido
como el retorno de la actividad política como forma de definir y abordar las
problemáticas sociales. Es la primera política pública que afronta el hambre de
manera estructural en todo el territorio nacional y para toda la población. Los
antecedentes del PAN son programas sociales y geográficamente acotados. Uno de
estos antecedentes es la ley 12.341/1938 o Ley Palacios que brinda alimentos a
embarazadas y niños; y el Programa de Promoción Social Nutricional de 1972 que
implementa el sistema de la “copa leche” en los comedores comunitarios y
escolares.[25]
El enfoque
del hambre del PAN lo interpreta como una problemática estructural que no se
relaciona exclusivamente con las condiciones económicas y sociales coyunturales[26] y
sumado a la situación característica del hambre en la Argentina, plantea un
enfoque novedoso que la entiende como un problema estructural ligado a la
accesibilidad y no a la oferta alimentaria. Es decir, hay alimentos
disponibles, pero por condiciones estructurales (económicas, sociales,
políticas, etc.) la población no puede acceder a ellos.
En 1984 el
Congreso Nacional sanciona la Ley 23.056 que da origen al PAN. El Programa
inicialmente duraría 2 años “La duración del Programa Alimentario Nacional será
de DOS (2) años a contar de la puesta en marcha, y la ampliación del término
será sometida a la aprobación del Poder Legislativo Nacional”[27].
Aunque se prorrogará hasta el final del mandato presidencial. El PAN es puesto
en competencia del ministro de Salud y Acción Social, Aldo Neri.[28] En
la dirección del programa se encuentran el Subsecretario de Salud y Acción
Social, Enrique “Coti” Nosiglia (vicepresidente ejecutivo)[29]
y el secretario de Deporte y Protección Social de la Nación, Fernando Alfonsín
(Secretario).[30][31]
El programa
consiste en la entrega mensual de cajas de alimentos no perecederos. Las cajas
rondan los 14 kgs. y hay dos tipos diferentes. La primera incluye dos kgs. de
leche, 1 lt de aceite, 1 ½ de fideos secos, 2 kg de harina trigo y 2 kg de
harina de maíz, 3 latas de carne enlatada, 2 kg de azúcar, 1 kg de arroz,
porotos y grasa. La caja del segundo tipo excluye el aceite y los porotos e
incorpora una lata de merluza natural[32],
aunque las composiciones están sujetas a las disponibilidades e insuficiencias
del sistema productivo. Estas cajas equivalen al 20% de las necesidades
nutricionales de una familia pobre típica[33].
La mayor cobertura del PAN se alcanzó en 1986 con un total de 1.37 millones de
familias en todo el país.
La
introducción de la carne resulta un punto interesante ya que es un alimento que
excluyeron las políticas públicas precedentes y resulta de suma importancia por
su aporte nutricional de gran calidad. Además, tiene un rol central en la
cultura alimentaria argentina y por lo tanto es un alimento clave a partir del
cual construir accesibilidad alimentaria. La distribución de leche en polvo
presenta un problema debido a su alcance nacional. Para la preparación de este
alimento es indispensable agua potable, la cual no es accesible en todo el país
y menos para el público al que el PAN se dirige. La utilización de agua no
preparada para el consumo humano terminaría perjudicando gravemente la
situación de los niños en lugar de mejorarla. Este es un elemento de la
accesibilidad alimentaria (tecnologías disponibles) en la que el Programa
falla.
Para definir a la población a la cual se orienta
el PAN se elabora un mapa de emergencia social basado en los datos del Censo de
Viviendas de 1980[34].
Con este mapa y teniendo en cuenta las variables “ocupación”, “estado de gravidez”
y “niños de menos de seis años” se realiza un Censo PAN para definir las
familias que ingresarán al programa[35].
Las familias que cuenten con un responsable económico desempleado o con un
trabajo inestable y en los hogares haya niños menores de seis años y/o adultos
mayores son incorporados directamente al PAN, mientras que para los demás casos
queda a consideración de los supervisores del Censo.
La
solidaridad y la participación comunitaria son acciones que desde el programa
se busca incentivar aceptando donaciones de alimentos o dinero. En
la aplicación del Programa Alimentario Nutricional se procurará fomentar y
orientar la solidaridad social, la donación de bienes y servicios del trabajo
voluntario mediante la participación comunitario y la difusión de los objetivos
contenidos del Programa[36].
El incentivo a la donación tiene varios
objetivos, por un lado, la recepción de alimentos y/o dinero que permite
desarrollar la iniciativa con un bajo costo administrativo[37]. Otro motivo se sustenta en el mayor
control impositivo que pretende mantener el ministro de Economía Bernardo
Grinspun en pos de reducir el déficit fiscal[38]. Por último, la necesidad de tender un
entramado social, incentiva una red de solidaridad capaz de fortificar el
modelo democrático retomado.
En cuanto a
estructura organizacional, el PAN cuenta con una delegación en cada provincia
la cual se encarga de notificar al gobierno central la cantidad mensual de
cajas necesarias. La distribución se efectúa por tren o camión desde las
plantas empaquetadoras de Entre Ríos y Buenos Aires. Para la confección de las
cajas las compras de alimentos se realizan a través de la Junta Nacional de
Granos priorizando a productores locales. Al nivel zonal el agente PAN sería el
contacto entre la población y las respectivas delegaciones provinciales a
través de un supervisor. Estos mismos agentes fueron quienes se encargaron de
la realización del Censo PAN mencionado.
Pese a los aspectos originales del PAN, se trata
de una política pública que presenta críticas de la oposición política desde su
debate en el Congreso y desde los propios beneficiarios del programa debido a
la composición de las cajas. Desde su inicio los liberales más conservadores
rechazan la implementación del programa debido a que el proyecto elevado a
discusión carecía de precisión en cuanto a los fondos que necesitaría para
llevarse a cabo, además se argumenta que la política pública es simple caridad
y no soluciona el problema de fondo. Esta sería la postura de Álvaro Alsogaray
(UCEDE). El diputado liberal correntino Ricardo Balestra (Partido Liberal de
Corrientes) afirma que el proyecto era vago en cuanto a datos, procedimiento,
población objetivo, pero apoya la medida. El Partido Justicialista acompaña el
proyecto, aunque argumenta que el PAN no será suficiente para terminar con el
hambre y que no debe extenderse más de dos años ya que se debe solucionar el
problema de fondo para eliminar el hambre. Se cuestionan puntos difusos del
programa como la cantidad de argentinos al que pretende alcanzar y las
definiciones de los conceptos de hambre crónico. Mientras tanto, en la cámara
de senadores los debates se orientan a garantizar la coparticipación de las
provincias en el programa[39].
El Programa también recibe críticas por parte de
la Federación Agraria Argentina por el artículo que promueve la donación de
alimentos a través del descuento al impuesto a las ganancias. Argumenta que esa
merma generará una sobrecarga del Estado que paradójicamente la conducción
económica intenta disminuir. Además, las donaciones motivadas con el objetivo
utilitarista de reducir el impuesto a pagar, no resultará de ninguna forma en
una consolidación de la solidaridad social. Por tanto, apoyan el Programa,
recomiendan la derogación de dicho artículo[40].
Las críticas
de los beneficiarios se orientan a la calidad de los alimentos contenidos en
las cajas. Además del peligro a la salud que puede generar la distribución de
las leches en polvo en lugares con agua no potable, el principal problema que
tiene el PAN para generar accesibilidad se encuentra en el arroz y la carne
enlatada. El arroz es considerado de mala calidad, duro, por lo tanto, se lo
tiene que dar acompañado con otros alimentos ya que de lo contrario los niños
(el grupo que más preocupaba a los diseñadores del PAN) no lo comen[41]. La
carne enlatada, incluida en las cajas, permite la inclusión de proteínas de
alta calidad. Sin embargo, este beneficio queda invisibilizado el lazo social
del argentino con la carne, es decir, el significado social, festivo, lúdico
que se le otorga a este alimento.
En este
contexto, la pobreza se vuelve más heterogénea porque afecta a más actores
sociales. Se añade una nueva complejidad al momento de pensar políticas
públicas que aborden este problema. La categoría se divide en nuevos pobres
(por ingresos) y pobres estructurales (por ingresos y NBI). El inconveniente de
tomar ambos grupos en conjunto, los nuevos pobres y los pobres estructurales,
es que se encuentran bien diferenciados en cuanto al capital social y cultural
que ambos poseen.[42] Por
lo tanto, cabría preguntarse si este nuevo grupo de pobres estuvo dispuesto a
aceptar una política pública que los calificaba como pobres.
Los
resultados arrojados por el Proyecto de Investigación de la Pobreza en
Argentina, sostiene que solo el 30% de los nuevos pobres (personas con bajos
ingresos que no cuentan con NBI) fue beneficiario del PAN. Este dato adquiere
mayor relevancia si se considera que del 33% de la pobreza de 1988 se compone
en un 16,8% por los empobrecidos (16,2% por pobres estructurales). Es decir,
poco más de la mitad de la población pobre total se compone por los nuevos
pobres. El 30% de los empobrecidos que se incluyen como beneficiarios del PAN
podrían ser los más cercanos a los pobres estructurales, o pobres estructurales
que un momento ascendieron en la escala social, pero descendieron nuevamente.
Desde el mismo diseño del PAN se dificulta el
abordaje sobre la accesibilidad alimentaria a pesar de ser consecuente con la
conceptualización de hambre expuesta por los dirigentes políticos. Por un lado,
el público al que pretende interpelar no quiere serlo, dando cuenta de un
desconocimiento de la autopercepción de este grupo por parte de los
planificadores del PAN. Por lo tanto, quienes aceptan mayormente el programa
son los pobres estructurales. De forma simultánea esto presenta un problema, al
menos para los más pobres de esta categoría. Si el agua utilizada para la
preparación de los alimentos no se encuentra en condiciones de ser consumida,
hay una mayor predisposición a enfermedades mortales principalmente para los
niños que ya se encuentran en una situación de salud delicada.
La carne enlatada también dificulta la
accesibilidad alimentaria porque no es parte de los elementos culturales que
definen la comida en Argentina. La carne no solo cumple un fin alimenticio,
sino que es un elemento para la socialización presente en reuniones, días
festivos, etc. Y esta opción no cumpliría con esas expectativas. Otro de los
puntos que el PAN pretende abordar es la solidaridad. Tal como mencionó la FAA
la promoción del fortalecimiento de los lazos sociales no podía darse sólo con
fines utilitarios.
A partir de la caja PAN se establecen una red de
relaciones que definen usos que no fueron contemplados en su diseño original.
La baja calidad de los alimentos del PAN lleva a la organización de ollas
populares donde los beneficiarios del Programa llevan los alimentos que les
sobran a un centro comunitario, a una sociedad de fomento o a la vivienda del
vecino. Los alimentos reunidos son cocinados y repartidos entre aquellos que
más necesitan, creando una red que tiende a la accesibilidad alimentaria debido
a la calidad de los alimentos percibida por los beneficiarios.[43]
Estos dos
ejes, la percepción sobre la calidad de los alimentos y la falta de adecuación
al contexto de los sectores más pobres. Son los factores por los que no se
concreta el abordaje del PAN sobre la accesibilidad alimentaria. Un elemento
surgido en el debate del Programa es la insuficiencia para solucionar el
problema frente a la inestabilidad económica. El PAN no puede ayudar a los
pobres estructurales a que salgan de su situación debido a que sus necesidades
insatisfechas no se limitan solo a la alimentación, hay problemas de acceso a
los servicios y a las viviendas, en ese sentido, resulta insuficiente la
distribución de las cajas de comida. Los principales beneficiarios de esta
política pública son aquellos que en su mayoría no quieren ser interpelados por
ella. El complemento que el PAN necesita para abordar de forma completa “las
pobrezas” y el hambre vendría por el lado de la economía.
El Plan económico contra la pobreza
Tras las elecciones de 1983, la situación económica era muy complicada;
inflación anualizada de 600% en el último trimestre de ese año; déficit fiscal
equivalente a 11% del PBI; una deuda externa de 67% del producto en un contexto
de tasas de interés del orden del 10% anual que generaban servicios de
alrededor del 7% del producto; un muy bajo nivel de reservas internacionales y
atrasos con acreedores externos por U$S 3.200 millones.[44]
En junio de 1985 el presidente Raúl Alfonsín
anuncia, a través de un decreto de necesidad y urgencia (DNU), la
implementación del Plan Austral. El Plan consiste en el congelamiento de
precios, salarios y tarifas (posterior a un fuerte aumento en estas últimas),
la sustitución del peso por un nuevo signo monetario, el austral con
equivalencia de 1000 a 1, con una sobrevaluación con respecto al dólar
equiparando 0,8 centavos de austral a 1 dólar. La originalidad del plan, o su
heterodoxia, consiste en la combinación de una política de ingresos con la
creación de una nueva moneda con el fin de actuar sobre la inercia
inflacionaria[45].
El Plan
Austral goza de un período de éxito de casi dos años que le sirve al gobierno
para fortalecer su posición en el Congreso a través de las elecciones
legislativas de 1986. El plan es reconocido internacionalmente por su
efectividad para reducir la inflación[46].
La tasa de inflación se reduce al 2% mensual, el PBI crece casi el 6% frente a
la caída de cerca del 5% el año anterior y el déficit fiscal disminuyó de 8,3%
a 2,5% del PBI[47].
Estos porcentajes se ajustan a la expectativa que tiene la conducción económica
sobre el éxito del Plan Austral
A la fecha de implementación del Plan, el
déficit fiscal era cercano al 8% del PBI (…) Las únicas alternativas plausibles
en el corto plazo (…) eran las de reducir el déficit fiscal y, por otra,
conseguir una mayor disponibilidad de crédito externo. Así, en el plano fiscal
el objetivo propuesto por el programa fue el de llevar el déficit del
presupuesto a un entorno de 2.5 puntos del PBI, debido a que se consideraba
factible conseguir financiamiento externo por un monto similar.[48]
El resultado de los comicios de 1986 puede
interpretarse como una aprobación de la ciudadanía a este proyecto económico.
Sin embargo, la Federación Agraria Argentina (FAA) representativa de los
sectores medios rurales y la Confederación General del Trabajo (CGT) se
constituyen como sus principales opositores. La primera de ellas critica la
falta de medidas para reactivar la economía[49]
mientras que la CGT reclama la caída del salario real[50].
El Plan Austral empieza a presentar distorsiones
en el control de las variables económicas cuando inicia su segunda etapa. Las
causas responden tanto a factores externos como internos. El planteamiento del
equipo económico estaba muy expuesto a la fluctuación de los precios
internacionales de las exportaciones argentinas. En ese sentido, el gobierno
debió enfrentarse a la mencionada caída de los precios internacionales de
alimentos y otros bienes exportables. La merma en los ingresos de divisas por
derechos de exportación hizo muy difícil financiar el déficit al mismo tiempo
que garantizar los pagos de los servicios de la deuda y la financiación de las
empresas estatales[51].
Por otro lado, el gobierno finaliza la “etapa de
congelamiento” del Plan Austral el primer trimestre de 1986 y comienza una
etapa flexibilización de los precios con un aumento controlado de tarifas tipo
de cambio, otorgando incrementos salariales.[52]
El resultado inmediato de la flexibilización fue la aceleración de la inflación
de algo más del 2% en febrero al 4% mensual, aunque recién superaría la barrera
del 5% en julio de 1986. El congelamiento de precios funcionaba como bloqueo
parcial de los conflictos distributivos: entre las distintas fracciones del
capital como conflicto por la distribución del excedente, y entre el capital y
el trabajo por la magnitud del excedente –en torno al salario nominal y el
nivel del salario real–. Su flexibilización modificó las expectativas y junto con
el aumento de la emisión monetaria resquebrajó la efectividad de los métodos
antiinflacionarios tanto ortodoxos como heterodoxos[53].
En febrero
de 1987 el equipo económico lanza un nuevo congelamiento de precios que busca
revertir el desajuste producido por la flexibilización, al que se conoce como
“Australito”. Sin embargo, no tiene éxito ya que la inflación llega al 13%
mensual. De forma complementaria el gobierno busca intervenir en los mercados
cuyos precios componen de forma considerable el costo de vida. Se importan
pollos de Europa Oriental, aunque su calidad no es la acostumbrada por los
argentinos y la cantidad comprada resulta muy superior a la demanda nacional[54].
Este evento remarca que no se pueden abordar políticas alimentarias sin tener
en cuenta los patrones de consumo. En este caso, la calidad de los alimentos
que forma parte de la cultura alimentaria argentina no es tenida en cuenta lo
que termina generando un gasto desaprovechado de recursos.
En agosto de
1988 frente a una inflación anual que llega al 440%, se lanza el Plan
Primavera. Se desdobla el mercado cambiario, mientras que en el primero se
liquidan las exportaciones agrícolas y el 50% de los industriales, en el
segundo se ubica el 50% restante y las importaciones. De esta forma el gobierno
busca distribuir una parte del incremento de los precios de los productos
agrícolas sin recurrir al aumento de las retenciones[55].
Esta medida es ampliamente criticada por las principales corporaciones agrarias
y desemboca en un abucheo público al primer mandatario en la 101° Apertura de
la exposición rural en el predio de la Sociedad Rural Argentina. Por su parte,
la Federación Agraria Argentina pone en duda la efectividad de la nueva medida[56]. El plan gozó de 6 meses de éxito, tras
los cuales el gobierno sufre dos corridas cambiarias en lo que se denomina el
golpe económico más importante desde el retorno a la democracia[57].
En marzo de
1989 Juan Sourrouille renuncia al Ministerio de Economía y es sucedido por los
radicales Juan Carlos Pugliese y, posteriormente, por Jesús Rodríguez. En este
período hiperinflacionario no hay una política económica en sí ya que las
presiones de los grupos y la debilidad política del gobierno se acentúan.[58] El
gobierno se encuentra jaqueado políticamente ya que las elecciones legislativas
le dan mayoría en el congreso al Partido Justicialista y también resulta
triunfante en las elecciones presidenciales con el riojano Carlos Menem.
Además, los reiterados paros de la CGT y levantamientos militares ocurridos
entre 1987 y 1990. Las presiones también son económicas ya que las expectativas
de un salto del dólar eran amplias, solo se desconocía el momento en el que
pasaría. Las corridas bancarias son
el reflejo de esta desconfianza y terminan por acabar con las posibilidades de
estabilizar el tipo de cambio. En junio ante la imposibilidad de mantener el
control de la economía, el gobierno anuncia el traspaso anticipado al nuevo
presidente electo. Es el primero, desde 1912, en realizarse entre partidos
políticos opositores.
En resumen,
la condición económica del gobierno de Raúl Alfonsín se caracteriza por ciertos
éxitos, pero mayor cantidad de fracasos y en mayores magnitudes. La caída de
los precios internacionales de los granos durante casi toda su gestión es uno
de los factores que perjudica la estabilización económica, también se debe
tener en cuenta la dependencia a los desembolsos del Banco Mundial y la
persistencia de la inflación que aún con el congelamiento de precios de 1985
amenaza la economía y comienza a manifestarse en 1986 con la flexibilización de
los precios.
El Plan Austral se desarrolla en un contexto en
el que las principales variables sobre las que opera aún están en construcción.
El análisis de la pobreza comienza a realizarse en 1989 para el Gran Buenos
Aires a través de los aportes realizados por el
grupo de Investigación sobre Pobreza en Argentina (IPA) dependiente del
INDEC, lo que deja a toda la gestión de Raúl Alfonsín sin datos concretos sobre
la problemática a abordar. En el proyecto IPA el entonces director del INDEC,
Juan Minujin, en conjunto con un grupo de investigadores entre los que se
cuentan a Luis Beccaria, Pablo Vinocur, María del Carmen Feijoo y Álvaro
Orsatti comienzan a definir la pobreza y las formas de combatirla.
El plan económico del gobierno se implementa aún
con el desconocimiento del alcance del problema y de las características del
grupo que se ve afectado por este problema. Por lo tanto, su definición del
problema se acerca al empobrecimiento o a la pobreza por ingresos ya que era la
consecuencia más identificable de este problema.
Para realizar un abordaje analítico sobre el
Plan se lo interpela a través de dos ejes, la pobreza y la accesibilidad
alimentaria. Aunque se presentan estos ejes a través de un análisis
diferenciado, lo cierto es que la pobreza tiene una incidencia directa sobre la
accesibilidad alimentaria.
Como se expuso anteriormente, hay una nueva
caracterización de pobreza que plantea dos categorías, los nuevos pobres y los
estructurales. Esta política pública aborda los dos tipos. Aunque interpela de
forma directa a los nuevos pobres ya que con un reajuste económico recuperarían
su bienestar socio-económico. Sin embargo, este reajuste fue efímero y el
efecto de la caída empeoró la situación.
Los pobres por ingresos pasan de 7,6% en 1980 a
24,4% en 1987; los pobres por NBI se reducen de 9,6% a 3,9% y los pobres por
ingresos y NBI pasan de 4% a 7%. Los “No Pobres” se reduce de 78% a 64%[59].
Los nuevos pobres conformar una parte importante de la pobreza de la década de
los ́80, mientras que hay una reducción en los pobres por NBI. Lo cual no
implica una reducción de la pobreza, sino que, ante la emergencia de los nuevos
pobres, el “grupo estructural” pierde peso estadístico. Cabe destacar que los
datos tomados por los autores no incluyen 1988 y 1989, los años de mayor
recesión económica y por ende los años donde más aumentaría la pobreza.
Aunque el Plan fuera la política pública más
exitosa en el control de la economía, la solución de las NBI requiere la
adecuación en infraestructura como el agua, la luz, el gas, etc. Por sí mismo
el Plan Austral nunca hubiese sido suficiente para que los pobres estructurales
puedan salir de este estado. De forma complementaria es necesario analizar, en
la medida en que los datos lo permitan, como impacta en la accesibilidad
alimentaria está política pública.
FIGURA
3: Elaboración
propia con datos de la FAO
El gráfico presenta la evolución del consumo de
ciertos alimentos desde 1980 hasta el final del mandato de Raúl Alfonsín. La
elección de los alimentos no es azarosa, representan los principales alimentos
frescos esenciales para una alimentación saludable de acuerdo a las Guías
Alimentarias para la Población Argentina (GAPA). Estos son, carnes, frutas y
verduras. En este gráfico también se presenta la agrupación en categorías
realizadas en los anteriores esquemas, carne (vacuna y pollo), frutas (naranjas,
mandarinas, manzanas y bananas) y verduras (cebolla y tomate).
Las variaciones en frutas y verduras son
mínimas. Los sectores que presentan más modificaciones son el consumo de papas
y el de carne vacuna. Se puede ver cómo impacta en el consumo de estos
alimentos, los peores años de la gestión alfonsinista y el deterioro del Plan
Austral. La caída del consumo es un reflejo de la conducción económica y de la
imposibilidad del Plan Austral para generar un control sobre la economía. El
período ´86-´87 que resultó el mejor para la gestión alfonsinista tampoco
presenta un aumento en los consumos. En resumen, el Plan Austral no generó
accesibilidad alimentaria
A inicios del período analizado, el consumo del
tubérculo se encuentra a una distancia considerable del de la carne, en término
de gramos consumidos por persona al día. No obstante, a medida que avanza el
calendario esta distancia se va reduciendo. Al punto que en 1988 el consumo de
papas supera al de la carne y para 1989 quedan separados por muy pocos gramos.
La comparación entre estos alimentos resulta relevante. La papa es un
componente central en las dietas restringidas. La carne es un representante de
la cultura alimentaria argentina que suele encabezar los aumentos de alimentos
frescos por detrás de las frutas y de las verduras. La relación entre estos dos
alimentos da una buena perspectiva de la situación económica y social del país.
Relación que sugiere que, a mayor cantidad de carne y menor cantidad de papas
consumidas, mejor sería la situación y más nutritiva la dieta. La situación se
debe a que el consumo de papas aporta carbohidratos mientras que el de la carne
nutre con proteínas al organismo. Esta relación se mantiene al menos hasta los
2000, donde diversos procesos ya mencionados en secciones anteriores afectan la
oferta y el acceso a los alimentos.
El Programa y el Plan para mejorar la
accesibilidad alimentaria
Para el período analizado la pobreza se construye como el principal
obstáculo para la accesibilidad alimentaria. Los argentinos no pueden adquirir
los alimentos que quieren y necesitan para vivir, pero estos están. Lo muestran
los gráficos expuestos en la primera parte del trabajo.
Las políticas públicas van a focalizarse en
generar accesibilidad alimentaria como un factor para combatir la pobreza. El
Programa Alimentario Nacional ofrece un planteamiento directo en favor de la
accesibilidad a través de la distribución de cajas de alimentos. De forma
complementaria, aunque implementado un año más tarde, el Plan Austral busca
ordenar la economía argentina y entre los beneficios que ello implicaría, la capacidad
de acceder a una mejor alimentación sería un reflejo de estas mejoras, debido a
que aún nos hallamos bajo un patrón alimentario unificado, aunque debilitado.
Ambas políticas públicas pueden ser entendidas
como abordajes sobre ambos tipos de pobreza. Sin embargo, el principal
beneficiado del éxito de estas políticas serían los nuevos pobres. Los pobres
estructurales ven una mejora a mediano-largo plazo en su situación con el Plan
Austral. Con el PAN resultan beneficiados, pero difícilmente esta medida los
ayude a salir de su estado de pobreza ya que el mismo no radica en los ingresos
solamente. Incluso, como ya se mencionó el PAN puede resultar peligroso para
los más pobres. Esto coincide con el aumento de la cantidad de estos pobres.
El Plan y el Programa funcionan con una mecánica
cuanto menos, curiosa. Ya que el auge de ambas se da al mismo tiempo. La mayor
cobertura del PAN se produce cuando la economía se encuentra en su mejor
situación y, a priori, no es necesario una mayor distribución de alimentos. Sin
embargo, este pico de cobertura no se dio en 1988 o 1989 cuando la situación
económica era más crítica.
En síntesis, la cobertura del PAN debería tener
una dinámica opuesta al Plan Austral, pero ambos presentan su mayor alcance y
eficiencia el mismo año y pierden efectividad al mismo tiempo. Una posible
explicación de esta relación es que la buena situación económica permitió
aumentar la distribución de las cajas, mientras que durante la crisis
hiperinflacionaria se realizó un recorte del público objetivo. No se optó por
mejorar la calidad de los alimentos de las cajas.
El eje central para analizar la accesibilidad
alimentaria desde el Plan Austral son los años ´85 - ´86, años de apogeo del
Plan y el ´89, su caída. En este sentido ¿Cómo se traduce en la accesibilidad
alimentaria el éxito del Plan Austral? El año 1985 presenta un aumento del
consumo en todos los alimentos seleccionados, algunos con mejoras marginales
mientras que otros con mejoras más sustanciales, la carne de vaca, el tomate y
la papa son parte de este segundo grupo. Como ya se ha mencionado, una mejora
en la situación económica permite diversificar la dieta adquiriendo mayor
cantidad de carne, frutas y verduras, es decir, una mayor accesibilidad
alimentaria. Aunque cabe destacar que, a pesar de esta mejora, presenta niveles
de consumo menores que los de 1980, a excepción de la papa.
Sin embargo, para 1986 se produce una importante
reducción de los consumos de papa y carne vacuna. El consumo de papas y carne
retorna a niveles similares a 1984. El consumo de manzana también se reduce
considerablemente. Los alimentos que vieron aumentados su consumo fueron la
carne de pollo y el tomate. Esto resulta relevante ya que desde 1982 el consumo
de pollo va incrementándose paulatinamente frente al descenso de la carne de
vaca y posicionándose como su reemplazo.
Para 1989 todos los alimentos presentan una
caída significativa en su consumo debido a la crisis hiperinflacionaria. La
carne de vaca se encuentra en el punto más bajo del período, al igual que el
pollo luego de presentar un pico en 1987. El consumo de papa descendió luego
del pico al que se llegó en 1988. Sin embargo, como se indicó, su consumo
seguía siendo mayor que el de 1980. En síntesis, el Plan Austral fue un pequeño
paréntesis de un año o año y medio dentro del deterioro de la accesibilidad que
representó el período analizado. No logra realizar ningún avance en pos de
mayor accesibilidad alimentaria y refleja el deterioro del patrón alimentario
unificado. El cual ya empieza a mostrar distorsiones debido a los efectos que
la pobreza genera en la posibilidad de compra de los alimentos que se
consideran necesarios, es decir, los problemas en la accesibilidad. Se
demuestra que ante las dificultades económicas prima el consumo de papa sobre
el de carne, es decir, el consumo de carbohidratos por sobre las proteínas, por
saciedad y por precio.
El principal obstáculo para el Plan fue la
inercia inflacionaria que provoca distorsiones en los precios aun cuando rige
el congelamiento de precios. La última estocada fue producto de la percepción
sobre la inflación que produjo las corridas bancarias y un efectivo aumento de
la inflación. Mientras que para el PAN el principal problema radicó,
precisamente, en lo que quería resolver, la accesibilidad alimentaria. En
concreto la percepción de la calidad de los alimentos por parte de los
beneficiarios. Pero tampoco se puede dejar de lado la variable económica. Esto
significa que el propio fracaso del Plan arrastró al PAN.
Reflexiones finales
Los procesos económicos que llevaron a la crisis hiperinflacionaria de
1989 tienen un impacto directo en la vida de los argentinos. El hambre presente
en la Argentina durante el período 1983-1989 no responde a problemas en la
oferta alimentaria, sino en la accesibilidad alimentaria. Los argentinos no
pueden acceder a los alimentos que quieren y necesitan, pero no porque estos
alimentos no se encuentren disponibles, sino porque no pueden costearlos. Este
hecho encuentra su fundamento en el empobrecimiento de la sociedad argentina
producto de la situación económica que arrastró a antiguos miembros de la clase
media a la pobreza. De esta forma, la pobreza tiene una profunda relación con
las transformaciones en la accesibilidad alimentaria y, en consecuencia, con el
debilitamiento del patrón alimentario unificado.
En su intento por abordar la accesibilidad tanto
el Plan como el Programa quedan a medio camino. El motivo es que, por un lado,
no se abordó a los pobres, sino que se les dio preferencia a los nuevos pobres.
En relación con el PAN además del abordaje incompleto no se comprendieron los
elementos que componen la accesibilidad alimentaria. En suma, la cultura
alimenticia, los gustos y, en el caso de los más pobres, la tecnología
disponible para la preparación de los alimentos. Este último punto resulta uno
de los más graves ya que pueden traer aparejados problemas de salud para los
beneficiarios. No generó inclusión social y no soluciona el problema del
hambre, sino que lo administra y reduce el impacto en algunos sectores.
El PAN y el Plan Austral intentan abordar una
pobreza heterogénea y un hambre estructural en una década compleja cargada con
la herencia de la dictadura militar y condicionada por el desafío de asegurar
la gobernabilidad en el nuevo modelo democrático que, sin embargo, mantuvo
varias de las estructuras sociales y económicas que dificultaron su cometido,
una de las razones del fallo de la conducción económica fue subestimar esta
estructura, pretendiendo construir directamente sobre la misma.
Al momento de advertir lo inconveniente de esta
situación, la posibilidad de introducir modificaciones estructurales ya se
encontraba diluida con la presencia mayoritaria del Partido Justicialista en el
congreso y las provincias que tornaba inviable la aprobación de una ley de
dichas características. El nuevo gobierno democrático no pudo dar cuenta de la
nueva estructuración de la sociedad, la pobreza y el hambre. Este error de
diagnóstico impidió mejorar la accesibilidad alimentaria y detener, al menos
por un tiempo más, el debilitamiento del patrón alimentario unificado.