Aproximaciones a la política impositiva en Catamarca durante el primer
peronismo. 1949-1955
(Approaches to tax policy in
Catamarca during the first peronism. 1949-1955)
Luis Alejandro Alvero y
Departamento
de Historia, Universidad Nacional de Catamarca, Av. Belgrano 300 (4700),
lualvero@hotmail.com
Resumen: La situación de las finanzas provinciales durante
los primeros gobiernos peronistas, y las políticas fiscales que éstos
implementaron, registra antecedentes que dan cuenta no sólo de la evolución de
ingresos y gastos, sino también avanzan sobre los efectos económicos y
extraeconómicos de las políticas impositivas adoptadas por algunas
administraciones provinciales. En esta oportunidad nuestro objetivo es realizar
un primer acercamiento de tipo descriptivo a la dinámica política que tuvo la
fiscalidad en la provincia de Catamarca durante los años 1949-55. En ese
sentido nuestro supuesto es que la política fiscal provincial estuvo
condicionada tanto por la situación institucional interna como por la
redefinición de los objetivos económicos y sociales realizados por el gobierno
nacional en la coyuntura de 1949-52. Para tal fin utilizaremos las actas de la
legislatura provincial complementadas con otras fuentes oficiales y
bibliografía específica.
Abstract: The situation of the provincial finances during
the first Peronist governments and the fiscal policies they implemented,
records antecedents that account not only for the evolution of income and
expenses, but also advance on the economic and extra-economic effects of the
tax policies adopted by some provincial administrations. On this occasion, our
goal is to make a first descriptive approach to the political dynamics of
taxation in the province of Catamarca during the years 1949-1955. In this
sense, our assumption is that the provincial fiscal policy was conditioned both
by the internal institutional situation and by the redefinition of the economic
and social objectives carried out by the national government in the conjuncture
of 1949-1952. For this purpose we will use the minutes of the provincial
legislature complemented with other official sources and specific bibliography.
Palabras clave: Política Fiscal; Finanzas
Provinciales; Primer peronismo; Catamarca.
Keywords: Fiscal Policy; Provincial
Finances; First Peronism; Catamarca.
Recibido: mayo de 2022 Aceptado:
julio de 2022
Introducción
Uno de los aspectos de la política económica del
primer peronismo sobre el cual se realizaron diversos estudios en los últimos
años es el referido a la fiscalidad, y en particular a la política impositiva.
En general la literatura sobre este tema se refiere a la política fiscal
impulsada desde el gobierno central como consecuencia del papel central que
tuvo el Estado en la planificación y ejecución de política sociales, provisión
de bienes públicos e infraestructura y la redistribución de los ingresos. Se estima
que el crecimiento del gasto público fue de un 60% entre 1946 y 1955
acompañando el crecimiento de la demanda interna y del PBI.[1]
Diversos trabajos han dado cuenta de la política
impositiva del gobierno peronista resaltando sus rasgos más significativos. Si
bien existen algunas controversias sobre las herramientas utilizadas para
financiar el gasto durante los primeros años, en general existe consenso sobre
el impacto que tuvo, en las finanzas públicas, la crisis de 1949-52. En este
sentido, en lo que respecta a la política fiscal, se concuerda en que la misma
sufrió restricciones, hecho que derivó en un giro más conservador y regresivo
al tener mayor peso los impuestos indirectos en el total de recursos.[2]
Sobre las razones que llevaron al giro en la
política impositiva del gobierno peronista se destaca, además de la crisis de
balanza de pagos y las restricciones por ella impuesta a la economía interna,
el factor político que pesó a la hora de definir un programa de equilibrio para
enfrentar la crisis. En algunos casos se postula que fue la situación política
interna una de las principales razones que incidió para no avanzar en un plan
de ajuste más estricto, ya que esto le resultaba políticamente inviable al
gobierno de Perón.[3] Durante el segundo gobierno
peronista entonces, y en un marco sociopolítico interno crecientemente
conflictivo, es posible que la política impositiva haya sido vista más como un
espacio de conciliación antes que de redistribución, y será el fin de la
conciliación impositiva entre los sectores de altos ingresos y el gobierno lo
que terminará frustrando la progresividad.[4]
Esta síntesis e hipótesis comenzaron a ser puestas
a prueba a partir de estudios sobre las finanzas de los gobiernos provinciales.
En el caso de Buenos Aires, Da Orden pone de manifiesto el importante cambio
que significó la reforma, en 1946, del impuesto directo más importante de la
provincia (impuesto inmobiliario), a tono con la progresividad impositiva
imperante en la primera etapa del peronismo. En su mejor momento (1948) aquel
representó el 45% del total de recursos propios; pero luego de la crisis de
1949 y debido a factores políticos y burocráticos, esa progresividad comenzó a
diluirse a tal punto que al final del periodo, en los recursos tributarios
provinciales, fueron ganando preponderancia los impuestos regresivos.[5] Por el contrario en el caso de
Tucumán, Herrera ha demostrado que los impuestos directos de tipo progresivos
crecieron durante todo el primer peronismo respecto de la etapa conservadora.
En un pormenorizado estudio sobre la trayectoria de los principales impuestos
directos (inmobiliario, herencia), señala la continua progresividad impositiva
con las modificaciones de 1947 y 1954 en la contribución directa, y la de 1952
en el impuesto a la herencia. Estas dos últimas modificaciones, a juicio de la
autora, consolidaron la tendencia progresiva de la política impositiva provincial.
A pesar de que en la crítica coyuntura 1949-52 el aporte de la contribución
directa al total de los recursos propios provinciales tendió a estancarse, se
mantuvieron niveles más elevados que lo registrado previo a 1946, por lo que
para todo el período 1940-55 la estructura impositiva provincial se caracterizó
por el predominio de impuestos directos sobre los indirectos.[6]
Este tipo de estudios sobre los sistemas fiscales
provinciales brindan nuevas evidencias para lograr una mejor ponderación de la
tendencia del sistema impositivo federal. En ellos se da cuenta no sólo de la
evolución de ingresos y gastos, sino también avanzan sobre los efectos
económicos y extraeconómicos de las políticas impositivas adoptadas por las
administraciones provinciales.
El presente artículo se inscribe en la línea de los
estudios sobre las finanzas de los estados provinciales, y con ese horizonte
nos planteamos como objetivo examinar la dinámica que tuvo la política
impositiva de la provincia de Catamarca entre 1946 y 1955.[7] Como objetivo general pretendemos analizar la trayectoria de la
política impositiva provincial, dar cuenta de las herramientas que las
administraciones locales utilizaron, la eficacia de las mismas y la
correspondencia que pudieron tener con los objetivos políticos, sociales y
económicos fijados por el gobierno nacional. Para realizar este trabajo hemos
utilizado diversas fuentes de tipo cuali-cuantitativas como ser estadísticas
oficiales, mensajes de gobernadores y en especial las actas de sesiones de la legislatura
provincial junto a otras fuentes éditas.
El escrito se estructura en tres apartados; en el primero presentamos
someramente el contexto político institucional al momento de plantear la más
importante reforma impositiva de aquellos años, resaltando que el mismo fue
determinante para el éxito de ésta, y describimos algunas características
generales del gobierno de la Intervención Federal de Félix Názar (1949-52),
plantemos las líneas de continuidad y de cambios respecto de la política fiscal
e impositiva. En el segundo y más extenso apartado tratamos la política
impositiva que guió al gobierno de Armando Casas Noblega en la propuesta y
aprobación de la reforma impositiva de 1952. Nos interesa destacar por ahora la
dimensión política del mismo y el papel que tuvieron el gobierno y la oposición
política en la concepción y defensa de la reforma. Finalmente se esbozan
algunas consideraciones sobre el impacto que tuvo ésta en la evolución de la
recaudación provincial y el comportamiento de algunos impuestos principales.
Para este último apartado hemos optado por trabajar con valores reales aunque
ellos resulten aproximados;[8] no obstante, creemos que
representan adecuadamente los cambios que de otra manera serían difíciles de
percibir.
De cambios y continuidades
Un rasgo distintivo en la trayectoria institucional
de Catamarca durante el primer peronismo fue su inestabilidad.[9] Entre 1946 y 1949 se sucedieron tres gobernadores constitucionales y tres
interventores federales, situación originada en la lucha por la definición de
nuevos liderazgos políticos en el emergente movimiento peronista. Esta
conflictiva situación, a nuestro entender, retrasó la adopción de algunas
medidas políticas y económicas, ya que algunos cambios impulsados desde los
gobiernos quedaron neutralizados en el contexto de aquellas disputas.
A mediados de 1949 asumió como gobernador Vicente
Saadi quien estuvo escasos cinco meses en el gobierno. Su acción gubernativa
fue implacable con los otros políticos que aspiraban a liderar el nuevo movimiento,
en especial contra el diputado nacional Armando Casas Nóblega. Las fuertes
disputas entre facciones locales del peronismo por la elección del senador
nacional, las denuncias hacia el gobierno provincial por parte de diputados
nacionales; las detenciones de dirigentes contrarios al gobierno y los
atentados a la prensa escrita, entre otros, fueron causales que desembocaron en
una nueva intervención federal. En noviembre de 1949 fue designado Félix
Antonio Nazar como interventor federal de la provincia quien estuvo encargado
de conducir el proceso de reordenamiento del partido peronista y convocar a
elecciones provinciales a fines de 1951.
De éstas resultó triunfante Armando Casas Nóblega,
candidato del partido peronista quien asumió en junio de 1952 y estuvo en el
ejercicio del Ejecutivo catamarqueño hasta septiembre de 1955. Las disputas e
inestabilidad del período inicial del peronismo en Catamarca fueron enfrentadas
por la gestión de Casas Noblega y por la intervención de Nazar que le precedió.
Se inició en el partido peronista local una nueva etapa caracterizada por el
“consenso vertical”, entendido como un acuerdo entre los líderes de las
principales facciones, el cual era posteriormente confirmado o rechazado por
Perón o el Consejo Superior del partido. Esto, sumado a la importante victoria
electoral de 1951, le permitieron a Casas Noblega tener un control casi total
de la situación partidaria interna y, a su vez, desarrollar una acción de
gobierno con escasa oposición en las instancias institucionales de discusión
política. [10]
Esta situación local, permeada por una creciente
polarización política entre el gobierno nacional y los sectores opositores,
será el marco donde tendrá lugar la discusión sobre los cambios en la
legislación fiscal. Aunque el aspecto político partidario no será central en
nuestra mirada, exige prestarle atención a la hora de acercarnos a las formas
en que se procesó la cuestión impositiva provincial.
Hasta 1949 los gobiernos peronistas en Catamarca
mostraron dificultades para generar un cambio significativo en materia
impositiva. En este caso, al contrario de otras jurisdicciones, se mantuvo la
decisión política de no aumentar las alícuotas del más importante impuesto
provincial: el territorial. En cambio, mejoró la eficiencia de las agencias
encargadas de percibir la recaudación, a la vez que se mantuvieron algunas
medidas que tenían como objetivo facilitar el pago de impuestos. También
debemos señalar que la política impositiva era presentada como otro componente
de la retórica política de esos primeros años. Se buscaba diferenciarse de la
experiencia anterior, y en no pocas ocasiones, algunas medidas coyunturales
fueron señaladas como revolucionarias. Lo cierto es que en aquellos primeros
años la tónica impositiva fue más bien de continuidad con respecto a ciertas
medidas tomadas tanto por los gobiernos conservadores como por la intervención
de 1943.[11] Como se anticipó, la situación institucional de la provincia hasta 1949
conspiró contra algunos intentos de modificación de la estructura impositiva
impulsados por el gobierno de Pacífico Rodríguez desde 1946. Por otro lado, el
recurso al crédito y la cada vez más importante afluencia de fondos nacionales
pudo haber morigerado la urgencia de recursos, por lo que en las pocas medidas
impositivas tomadas de aquellos años tuvo más preeminencia el fin social que el
fiscal.[12]
En un contexto de crisis de balanza de pagos que se
prolongó hasta 1952, el gobierno nacional llevó adelante diversas medidas a fin
de amortiguar sus efectos. Si bien, durante 1949 se había apelado a una serie
de reformas administrativas e institucionales, pronto las mismas se revelaron
insuficientes y obligó a tomar otras que incluían medidas de tipo más ortodoxas
como contención en el gasto público que creció a menor ritmo, restricciones al
crédito, limitación a los aumentos salariales, entre otras.[13] Respecto de los ingresos, el gobierno utilizó varios recursos, entre ellos
se destaca la importancia que adquirieron los impuestos indirectos al aumentar
la presión sobre los impuestos internos y a las ventas, situación que se
mantuvo sin grandes cambios hasta 1955. Esto habría incidido en la
progresividad que hasta entonces prevalecía en la política impositiva nacional,
pero resultaba necesario dado el desequilibrio comercial y el proceso
inflacionario que se tornaba preocupante. De todas maneras, también estas
medidas resultaron insuficientes, y pese a una mejora en 1950-51, ante
fenómenos coyunturales que agravaron la crisis, finalmente el gobierno terminó
adoptando una serie de medidas restrictivas a partir de 1952. El Plan de
Emergencia Económica de ese año permitió mejorar algunas variables pero también
impuso ciertas medidas que se orientaban a lograr un crecimiento más
sustentable atento a los condicionantes estructurales. En particular interesa
señalar aquí la propuesta de reducción del gasto fiscal mediante la suspensión
de obras públicas y viviendas y el propósito de “suprimir o reducir
gradualmente los subsidios al consumo y en general, fijar precios sobre bases económicas”.[14]
En 1949, el gobierno nacional se encontraba ante la
necesidad de hacer frente a la fase desfavorable del ciclo mediante un manejo
más racional en materia de gasto público, cuyo horizonte se perfilaba en un
presupuesto equilibrado o con superávit. En ese marco la acción de los
gobiernos provinciales resultaba importante para para el logro de los objetivos
de mantener o al menos no erosionar algunos beneficios y mejoras que habían
recibido los sectores asalariados y que constituían la base de sustentación política
de Perón y de su movimiento. El ministro de Hacienda Ramón Cereijo lo expresaba
claramente a fines de aquel año, frente a los ministros de economía de las
provincias: “…para no malograr las finalidades que se han tenido y se tienen en
cuenta al tomar las providencias antedichas, procede destacar que reviste
excepcional importancia contar con la colaboración de los gobiernos
provinciales, a fin de que en sus jurisdicciones…orienten e intensifiquen una
política de economía de contención del gasto público…”.[15]
La Intervención Federal de Félix Nazar en Catamarca
(1949-52) se proponía dos metas concurrentes; en lo político lograr cierta
armonía dentro del partido peronista decantando liderazgos locales, situación
que se reflejó unos años después en el “consenso vertical” al que hicimos
referencia, en tanto en lo económico se abocó a administrar la crisis siguiendo
las recomendaciones de las autoridades nacionales pero atendiendo a la
coyuntura y a las particularidades propias de la provincia. La necesidad de
afrontar los cambios económicos se reflejó en aquel conflictivo año 1949; en
ese momento el ministro de Economía de Catamarca, Aristóbulo Casas Nóblega,
realizó un duro diagnóstico de las finanzas provinciales durante el gobierno de
Vicente Saadi. Denunciaba que:
“…se dejaron de observar y
aplicar muchas de las recomendaciones dadas por las anteriores conferencias,
tales como las que se refieren a las medidas correctivas de la inflación, a la
distribución de los superávit de los ejercicios financieros, al prudente
reordenamiento del crédito público provincial, a la reorganización
administrativa…” entre otras, por lo que lamentaba que “…en estos últimos tiempos, cuando existieron probabilidades para hacer
bien las cosas, en Catamarca se haya planificado al margen de las posibilidades
financieras.”[16]
Por ello anunciaba que la intervención se
comprometía a retomar el “…camino de la corrección y
la honestidad administrativa y de la reorganización económico-financiera”
de la provincia, revisando todo lo actuado hasta ese momento y dando prioridad
a la contención del gasto público.
No obstante ello, la Intervención Federal se
caracterizó por la importante actividad que tuvo el Estado en la provisión de
bienes públicos. En su gran mayoría estos fueron financiados mediante el
recurso al crédito y las ayudas directas del Estado nacional. En razón de ello
y de la propia situación institucional no se realizaron cambios impositivos
importantes salvo una modificación a la ley de sellos, entre otros.[17] Sin embargo se tornaba evidente la necesidad de una modificación en la
legislación impositiva; ésta no había sufrido cambios importantes desde 1943 y
desde la Intervención Federal era presentada como la “…obligadamente
primerísima tarea de la próxima legislatura provincial, y cuya reforma
significará un sensible aumento en las rentas provinciales.”[18] Al momento de hacer un balance de su gestión el Interventor Nazar volvió a
llamar la atención sobre este tema, al afirmar que la desactualización de las
leyes impositivas provinciales,
“…ha
determinado, asimismo, que los cálculos de recursos formulados por los
respectivos ejercicios financieros, en lo que corresponde a los rubros de
impuestos provinciales, no hayan podido ser cubiertos. Ha sido ello también, la
consecuencia de la insuficiencia de los recursos legales, a objeto de la
ejecución de las medidas extraordinarias para una regular percepción de la
renta”.[19]
A tono con la situación de crisis económica que se
vivía por esos años en el país, el gobierno de la Intervención Federal buscó
ordenar las cuentas públicas racionalizando el gasto, mejorando los mecanismos
administrativos de percepción de la renta y utilizando otras herramientas para
manejar la delicada situación socioeconómica.[20] Será a inicios de la década de
1950, durante el gobierno constitucional de Armando Casas Noblega, cuando se
propongan y aprueben las reformas más significativas en la estructura
impositiva provincial.
La política de la reforma de 1952
A pesar de los esfuerzos de la Intervención
federal, 1952 terminó con un déficit en los recursos recaudados por la
provincia, déficit que se cubrió con la participación en los impuestos
nacionales. Recordemos que el nuevo gobierno de Casas Noblega se inició a
mediados de aquel año y tuvo que hacer frente a la política de reducción de
gastos que impulsaba el gobierno nacional. La situación se tornaba crítica en
la medida que el equipo económico que implantaba el Plan de 1952, reconoció
como una de las causales del déficit estatal la expansión del gasto realizado
por las provincias a través de la obra pública con fondos transferidos desde
Nación.[21] Ya vimos que eso fue lo que caracterizó a la intervención Nazar.
Del total de recursos extraordinarios estimados en
45 millones de pesos, fruto de la negociación de letras de tesorería, sólo se
recibieron $17.500.000 por la reducción de fondos impuesta por el gobierno
nacional. El gobierno de Nazar señaló a 1952 como un año de prórroga para
finalizar las obras iniciadas, por lo que al final del ejercicio el gobierno
exhibió superávit financiero debido a medidas de ajuste en el gasto y una mayor
fiscalización en las recaudaciones. En este último aspecto se propició una
mejora en la capacitación técnica del personal y en la organización interna de
la recaudación, con el envío de comisiones a Córdoba y Buenos Aires para
estudiar el funcionamiento de los organismos de recaudación de aquellas
provincias.
Al inicio, y mientras se preparaba el paquete de
reformas impositivas, el gobierno buscó atraer mayores recursos propios. Apeló
a medidas ya ensayadas por las administraciones anteriores, y que no suponían
un gran impacto en los contribuyentes. A poco de asumir, se aprobó una prórroga
para el cobro sin multa del impuesto territorial; entre las razones se
mencionaba la delicada situación de los contribuyentes debido a la acción de
las plagas y la sequía. Mientras el oficialismo hacía hincapié en estas causas,
la oposición radical mencionaba además “…el mayor costo de la vida
que está poco a poco ahogando a los pobladores y en especial a los hogares
humildes de nuestra provincia”[22], afirmación cierta que generó la reacción oficialista.[23] Esta política de prórrogas en el
pago del impuesto más importante que recaudaba la provincia se repitió en los
meses siguientes.[24]
Pero el objetivo que perseguía Casas Noblega,
impulsado por la delicada situación que se percibía a mediados de 1952, era el
de realizar la reforma impositiva. Fundamentó la misma en el evidente atraso
que tenía la provincia respecto de otras y que la evolución de los negocios
había tornado obsoleta la anterior legislación. Para ilustrar esto último
mencionó, como ejemplo, el impuesto a la explotación de bosques. Según el
Gobernador:
“…desde el año 1946 a 1951 las recaudaciones
no han sobrepasado jamás los $ 70.000 moneda nacional anuales, pese a que el
valor de los productos comercializados ascendió aproximadamente a los $
30.000.000 por año, es decir que lo que se cobró por concepto de impuestos
representaba aproximadamente el 0,50% del valor primario de la producción”.[25]
A fines de 1952, el Poder Ejecutivo envió a la
legislatura dos proyectos de ley: el Código Tributario provincial y la Ley
Impositiva. En esa oportunidad fue el ministro de Hacienda y Obras Públicas de
la provincia, Duilio Brunello, quien expuso en la Cámara de Diputados las
razones que fundaban el proyecto de Código Tributario. El objetivo de reunir en
un solo instrumento toda la legislación impositiva provincial tenía la
finalidad de “…utilizar el impuesto como instrumento de
gobierno al servicio de la justicia social y de la economía social, conforme al
objetivo fundamental de la política impositiva del movimiento peronista…”.[26] De esta manera, la provincia iniciaba, aunque tardíamente, la adecuación
de su legislación impositiva a la nueva política fiscal del gobierno nacional.
Para Brunello, esa nueva política tenía como
horizonte procurar una equitativa distribución de las cargas fiscales en
relación a la capacidad contributiva de la población. En este sentido refirió
que: “Para el peronismo el impuesto tiene una jerarquía
mayor que la constituir un simple instrumento para recaudar rentas públicas.”[27] De esa manera, la política
impositiva provincial persiguió los mismos objetivos planteados por el gobierno
nacional en el Segundo Plan Quinquenal. Catamarca adoptó la triple misión que
debía cumplir el impuesto en función de la política impositiva del quinquenio
1953-57. En el plano económico se procuraba “…que el
impuesto no constituya en su aplicación un factor negativo sobre la economía
general de la provincia”, sino que estimule las actividades
productivas. En el plano social se esperaba que el impuesto sirva para proteger
el trabajo personal y la integración familiar, a la vez que desaliente vicios y
actividades contrarias al bienestar de la comunidad; y finalmente en el plano
financiero el “régimen impositivo deberá satisfacer… las
amplias necesidades del Estado”.[28]
Como ya lo adelantara el gobernador, lo que se
buscaba era adecuar la legislación a la mejora que había tenido la economía
provincial en los últimos años fruto de la acción estatal; los cambios al
sistema tributario procuraban evitar la evasión y hacer efectivo un sistema de
penalidades para los infractores, suprimir o reducir aquellos impuestos que
incidían de manera directa o indirecta sobre los sectores más pobres o sobre
los bienes esenciales o de primera necesidad, a la vez que se perseguía
finalidades relativas al principio de eficiencia burocrática que el gobierno
nacional había recomendado a las administraciones provinciales. Entre estas se
incluían la necesidad de simplificar y agilizar los mecanismos de percepción y
control, y unificar los sistemas de fiscalización y cobro, para lo cual se
requería coordinar la acción entre los distintos organismos que formaban parte
del sistema de recaudación provincial y nacional.
En su exposición, el ministro creyó oportuno
explicitar la importancia de modificar algunos impuestos que eran
significativos para las políticas impulsadas desde el gobierno. En primer lugar
se refirió al impuesto de contribución territorial; este impuesto, que ya había
sido objeto de modificaciones en otras jurisdicciones provinciales, era el más
importante entre los recursos propios de la provincia y, como ya se dijo, no
había sufrido cambios legales significativos, salvo algunas modificaciones
coyunturales. En este sentido el gobierno provincial entendía que debían
ajustarse las alícuotas del mismo a fin de cumplir con dos objetivos
concurrentes, mejorar los ingresos públicos y fomentar la edificación privada y
de las industrias en general.
La decisión de impulsar la construcción privada era
fundamental a los fines de facilitar el acceso a la vivienda en los centros
urbanos, este tema se había convertido en un sensible problema por el aumento
de los costos de los alquileres, fruto de una escasa oferta frente a un aumento
demográfico en la ciudad capital promovido por las mejoras de la economía en
los años inmediatos anteriores.[29] Este problema habitacional venía
siendo atendido por el gobierno a través de las inversiones en obra pública, y
en la particular coyuntura de aquellos años donde esa política estaba
ralentizada, era importante contar con fondos que garantizaran la continuidad y
finalización de los proyectos que estaban en marcha. Por otro lado se preveía
que el Código Tributario brindaría un marco legal adecuado a partir del cual
proponer un proyecto de fomento a las actividades industriales, proyecto
impulsado por el gobierno provincial y que se aprobaría al año siguiente.
Finalmente, mediante la progresividad del impuesto
territorial se buscaba combatir el latifundio, un objetivo que formaba parte
del discurso peronista pero que en la provincia no había tenido resultados
importantes. Se estimaba que gravar la tierra improductiva empujaría a la
subdivisión de la misma, hecho que daría lugar a un aumento de la actividad
productiva.
El
nuevo impuesto a las actividades lucrativas, necesario para perfeccionar todo
el sistema impositivo según el gobierno, reemplazaba al de patentes y
unificaba, en un solo impuesto, a otros, que de diversa manera gravaban las
actividades comerciales e industriales en la provincia.[30] El ministro Brunello también creyó oportuno aclarar que la reforma no
pretendía destruir las bases tradicionales de la imposición directa provincial,
por cuanto la base imponible se calculaba sobre el ingreso bruto obtenido por
el ejercicio de las actividades lucrativas en el año anterior. Esto último, a
juicio del ministro, permitiría a la provincia mantener la imposición directa
sobre algunas actividades sin generar una duplicación del pago con respecto al
impuesto a los réditos. Esto se explicaba porque mediante el nuevo impuesto no
se pretendía “…alcanzar la capacidad contributiva,
manifestada por el rendimiento neto de la empresa”, sino que estaba
centrado en la importancia que tenía la actividad económica para la provincia.
Finalmente respecto del impuesto a la transmisión
gratuita de bienes, el fundamento era evitar el enriquecimiento que se generaba
por la vía de herencia; el monto imponible estaba en relación directa tanto con
el valor de la herencia como con el grado de parentesco de los intervinientes.
Otros dos impuestos sobre cuyo objeto y necesidad de imposición también se
refirió el ministro fueron el impuesto a los automotores y a los espectáculos públicos.
Respecto del primero aclaró que no afectaba la circulación, vinculada al
impuesto de patentes, sino que era un impuesto directo sobre la propiedad de
los automotores. En cuanto al impuesto a los espectáculos públicos, se trataba
de un impuesto indirecto sobre un gasto de tipo voluntario que se consideraba
no estaba contemplado en la ley de Unificación de Impuestos Internos que había
aprobado el gobierno nacional.
Para la bancada oficialista, ambos proyectos de ley
respondían a la función social de los impuestos bajo los principios de equidad
y proporcionalidad. Y la oportunidad de la reforma se justificaba haciendo
mención al impacto que tuvo el Primer Plan Quinquenal en la provincia donde
todos los sectores se vieron beneficiados. Por lo tanto, aquella importante
inversión de recursos era necesaria amortizar, pero de manera progresiva. La
concepción de un Estado que debía atender a las necesidades públicas era
suficiente razón para solicitar a los contribuyentes un sacrificio económico.
Pero a juicio de la miembro informante, la Diputada
María Chacana, se trataba de una reforma “sumamente moderada”. Luego de
reconocer que la misma fue redactada en base a las reformas realizadas en otras
provincias, básicamente la de la provincia de Buenos Aires, que era una
adaptación a la realidad económica de esa provincia y por lo tanto no
presentaba innovaciones en ese sentido. Para Chacana las alícuotas de los
impuestos eran las más bajas en relación a las demás provincias; en particular
resaltaba el hecho de la baja imposición que tenían los capitales en la
provincia. Uno de los objetivos era evitar que los impuestos tengan un fuerte
impacto en los contribuyentes, no obstante que la actividad económica
provincial y en particular los sueldos y gastos del Estado, “..habían subido en
proporción considerable”.
Por otro lado, la miembro informante volvía a
remarcar que con la reforma también se procuraba dotar de mayor eficiencia al
órgano recaudador central, la Dirección de Rentas. En la nueva función social
de la política impositiva era necesario ampliar las funciones de esta
repartición, pues no debía actuar solamente como ente recaudador sino que
también debía asesorar y orientar al contribuyente. Este objetivo requería
dotar a esa repartición de mayor cantidad de personal técnico calificado
-inspectores- para lograr que “…todos paguen impuestos en
Catamarca”. A juicio de la diputada, los altos niveles de evasión
eran un problema agudo que había que resolver.
De la extensa discusión a que dio lugar el tratamiento
de ambos proyectos, haremos mención a los puntos más controvertidos que nos
orientan en los laberintos políticos de la fiscalidad. Recordemos que la
oposición política, el radicalismo, no tenía representantes en la Cámara de
Senadores y estaba en absoluta minoría en la de Diputados, por lo que durante
esos años tuvo una actitud más confrontativa y rechazó gran parte de los
proyectos tratados. En este caso, sin embargo, estaba de acuerdo con la
necesidad de unificar en un solo cuerpo legal las normas impositivas y
compartía la visión acerca de la función social de los impuestos.
Las disidencias fueron planteadas por los Diputados
Acuña y Buenader, y se centraron tanto en los objetivos declamados por el
oficialismo como en las formas y resultados esperados. En el caso del impuesto
inmobiliario, Acuña celebró la forma en que se clasificaba y estipulaba el
origen del impuesto y el objeto imponible pero rechazó el modo de percibirlo.[31] En este punto puso en tensión
aquella expresión de la diputada informante acerca de una reforma moderada.
Para Acuña, la reforma no solo era tardía sino que además no reflejaba los
objetivos que decía defender el oficialismo. La oposición esperaba “…un código revolucionario” que consistía en liberar “…sin temor, sin
cortapisa de ninguna especie, de toda carga impositiva a la vivienda obrera y
al pequeño fundo rural trabajado por su propio dueño”.[32] Reclamaba también que no se haya tomado en cuenta la posibilidad de eximir
del pago del impuesto a las nuevas industrias que se quieran instalar en la
provincia, como una forma de alentar una mejora en la economía local. Y
terminaba, que en el proyecto no se eximía del pago a los huérfanos,
minusválidos, instituciones deportivas, benéficas entre otras.
Respecto del impuesto a las actividades lucrativas,
la crítica se centró en que el impuesto gravaba la entrada bruta. Se entendía
que no era progresivo al no tener en cuenta la variación de la renta. Según
Buenader, miembro de la comisión de Hacienda por la minoría, el impuesto a los réditos
se cobraba sobre la ganancia, en tanto el de actividades lucrativas lo hacía
sobre las ventas, independientemente del resultado económico de quien debe
pagar. Para Acuña esto era contraproducente. en un momento donde la situación
económica no era la mejor y los comerciantes e industriales debían apelar al
subsidio o al crédito estatal para pagar aguinaldos, y en algunos casos hasta
los sueldos de sus empleados. También objetaba la inclusión de algunas
profesiones como ingenieros, veterinarios y sobre todo médicos en el pago del
impuesto; entendía que percibían honorarios por sus servicios pero que no
estaban lucrando y no debía comparárselos con comerciantes o industriales.
Entendía, que aquellos profesionales realizaban una función social y bien podrían
ser contemplados en las exenciones.
Finalmente estimaban que las alícuotas a las
sociedad anónimas, (20% impuesto inmobiliario y 20 % de recargo en Actividades
lucrativas) que en el caso del impuesto a las actividades lucrativas era
similar al resto de las provincias, era contraproducente para la economía local
y lo sería para el fisco, puesto que las pocas existentes estaban transformando
su figura jurídica para evitar pagar más impuestos. Según Acuña se debía
fomentar el ingreso y radicación de capitales para reactivar la economía, y a
contrario de la retórica oficialista, las sociedades anónimas no podían ser
vistas como enemigas del pueblo. El capital no es malo, expresaba, sino el
capitalismo. “Cuando el capital está al servicio del pueblo
debemos considerarlo bueno, útil e indispensable”.[33]
La otra crítica a este impuesto tenía que ver con
un contrasentido que se encontraba entre los esfuerzos por hacer la recaudación
más eficiente y simplificada, como lo expresaba el gobierno, y los fines
políticos que esta reforma encubría. Para Acuña, este impuesto lo único que
aumentaría sería la burocracia; era obvio que para su implementación efectiva
se necesitaba una serie de inspectores bien pagos que cubran la mayor parte de
la geografía provincial. Esto, incluso, generaría nuevos gastos que deberían
ser cubiertos con lo recaudado, por lo que en términos fiscales el impuesto
resultaría neutro en el mejor de los casos. La sola presencia de los
inspectores que debían controlar las actividades de comerciantes e industriales,
aparecía a los ojos de Acuña como un elemento que atentaba contra un principio
central en la imposición; la libre concurrencia y el pago voluntario. Pensaba
que aumentando los controles e inspecciones, como la exigencia de declaraciones
juradas que debían presentar quienes pagaban el impuesto, se generaría más
resistencia elevando la evasión que se quería combatir.
Al contrario de lo que expresaba el oficialismo, la
oposición radical creía que el proyecto sólo perseguía un fin fiscalista. Y en
el caso particular del nuevo impuesto proyectado estimaba que no cubriría las
expectativas que el gobierno tenía ya que no esperaba que aporte fondos
significativos al erario provincial. En este caso, si bien es cierto que en lo
inmediato el nuevo impuesto tuvo un aumento importante, el mismo no pudo
sostenerse y volvió a los niveles de recaudación previos (Ver gráfico).
El diputado Aristóbulo Casas Nóblega, fue el
encargado de sostener y defender el proyecto.[34] En primer lugar, y luego de
recordar que con estos proyectos se estaba cumpliendo lo acordado en las
Conferencias de Ministros de Economía, realizó una exposición legal donde
reafirmó la potestad de la provincia para legislar sobre el particular y expuso
las razones doctrinarias que orientaron la confección de los proyectos. Lo que
interesa aquí es revisar las consideraciones que hizo respecto de algunos
puntos cuestionados por la oposición.
El ex ministro defendió la progresividad del
impuesto inmobiliario en base a las distintas escalas en la percepción.
Sostenía que el recargo a las sociedades anónimas y en comandita por acciones,
al igual que el recargo por ausentismo respondían a una valoración política.
Asimismo, señaló que esos recargos tenían un fin fiscal, al compensar la
evasión del impuesto de transmisión gratuita de bienes (herencia) que
realizaban las sociedades anónimas. Con igual énfasis destacó la progresividad
del impuesto a la transmisión gratuita de bienes. Con respecto al impuesto a
las Actividades lucrativas marcó la diferencia fundamental entre el mismo y el
impuesto a las ventas; mientras el primero grava los ingresos brutos del año
anterior, el segundo lo hace sobre el valor de la venta de mercancías en la
primera etapa de su comercialización. Según Casas Noblega, el nuevo impuesto
era directo, real y más justo que el impuesto a las ventas; además poseía
carácter territorial como el inmobiliario ya que se gravaba actividades
ejercidas dentro del territorio de la provincia evitando de esa manera la doble
imposición.
En relación a las objeciones hechas por la
oposición, reconoció que la exención de las industrias nuevas para el pago de
algunos impuestos no estaba contemplada en el proyecto, pero que en ese caso el
gobierno pronto enviaría un proyecto de ley especial para contemplar esa
situación.[35] De igual manera, frente al reclamo
de la oposición sobre la falta de exenciones impositivas a los inválidos e
incapaces, Casas Nóblega se limitó a mencionar que estaban exceptuados en el
impuesto a la transmisión gratuita de bienes, pero no en el inmobiliario que es
lo que pedía el radicalismo. Defendió la forma en que se proyectaba recaudar y
restó importancia a la controversia sobre el papel de los inspectores y la
implementación de la declaración jurada. Para el oficialismo esas declaraciones
las debía realizar el mismo comerciante por lo que no existía ninguna
posibilidad de coacción por parte de los inspectores; en todo caso la misión de
estos sería la de ayudar al comerciante para educarlos en la práctica de la
confección de las declaraciones juradas y de los libros contables a fin de
cumplir debidamente con los pagos. Respecto al papel de las sociedades anónimas
reconoció que se podía eliminar el recargo sobre ellas, tal como pedía la
oposición, pero eso se podría hacer en los años siguientes toda vez que se
esperaba que los capitales lleguen a la provincia por las mejoras económicas y
no por una exención de impuestos.
El punto más álgido del debate se dió en el momento
que la oposición acusó al gobierno de perseguir un fin fiscalista con la
reforma y, por lo tanto, la finalidad social de los impuestos que pregonaba
quedaba en letra muerta. Casas Noblega acusó a la oposición de desconocer
deliberadamente el espíritu de la reforma, y puso como ejemplos de aquella
finalidad la base imponible del impuesto a las actividades lucrativas y la alta
alícuota para los terrenos baldíos o que se mantuvieran improductivos,
propuesta que había realizado la Cámara Comercial de la provincia. Para el
oficialismo, al contrario de lo que sostenía la oposición, era justamente la
política crediticia del gobierno nacional la que había permitido a los
comerciantes e industriales mejorar sus ganancias, en consecuencia las
alícuotas y los recargos proyectados no eran exagerados. Casas Noblega acusó,
con fuertes palabras, a los comerciantes e industriales que habían lucrado
desmedidamente con las ayudas crediticias del gobierno y que ahora se quejaban
cuando había llegado la hora que ellos aporten a la redistribución social de la
ganancia.[36]
Esa acusación provocó la reacción del diputado
radical Buenader, quien además de ser miembro de la comisión de Hacienda de la
cámara, era un importante empresario forestal. En su afán por refutar a Casas
Noblega y defenderse de esa acusación, Buenader señaló algunos aspectos que
hasta ese momento no habían aparecido en el debate, y que de alguna manera
completaba el cuadro socioeconómico sobre el cual se implementaría la reforma.
Al enumerar las dificultades con las que se encontraban las industrias
forestales y vitivinícolas, recordó que las primeras estaban reguladas por la
Comisión Provincial de Precios y Salarios, creada años antes, que les imponía
un tope en las ganancias.[37] En cuanto a las actividades
agrícolas, entre ellas la vitivinícola, aducía que la crisis económica les
impedía vender sus productos a precios sustentables, ya que las distintas
regulaciones y los precios máximos establecidos por el gobierno los obligaba a
malvender sus productos en otras provincias. Pero también hizo referencia a un
problema que se tornaba inquietante para el oficialismo. Según Buenader, las
agroindustrias locales debían enfrentar un elevado costo en la mano de obra.
Sucedía que las obras públicas realizadas por el Estado en el marco del primer
plan quinquenal, le habían quitado mano de obra a las industrias y en momentos
en que la mayoría de esas obras estaban finalizando o se suspendían, la
desocupación aumentaba. Según su opinión, los planes que se ejecutan a corto
plazo “…fatalmente tiene que traer consigo a lo que se ha
llegado este año: las obras se terminan y el obrero que se quitó al campo,
cuesta llevarlo de nuevo, como ha ocurrido ahora”.[38]
Como vemos, durante la reforma más importante de la
legislación impositiva en la provincia, los sectores políticos manifestaron
distintas miradas y concepciones sobre la misma. Si bien la necesidad de
aquella era compartida, la lucha dialéctica por apoderarse del discurso igualitario
y progresivo tiñó buena parte de las intervenciones donde los aspectos técnicos
quedaban supeditados a las necesidades políticas de ambos sectores.
Breve evaluación sobre objetivos,
previsiones y algunos resultados
Veamos a continuación algunas aristas que nos
permitan perfilar mejor los alcances y las posibilidades prácticas de esta
reforma. A la par de la retórica oficialista sobre la función social de los
impuestos, es evidente que al momento de la reforma en esta particular
coyuntura la finalidad que prevaleció fue la fiscalista. Y no solo porque la
misma era un exigencia del gobierno nacional en el marco de un plan de ajuste,
sino porque las autoridades locales entendían que existía una base material
sobre la cual hacer recaer estos nuevos impuestos, y que ello les permitiría
mantener una provisión de bienes públicos que era fundamental en el
sostenimiento de los logros sociales alcanzados y de su base electoral.
En el código tributario, el oficialismo insistió, por
una razón puramente fiscal, que los pagos fueran totales y solo en el caso de
los morosos se aplicaba el pago en cuotas.[39] En otros casos, aquella razón
fiscalista quedó envuelta en la idea de justicia; esto se manifestó cuando se
anunció el objetivo de combatir la evasión estableciendo altos montos y
sanciones hacia algunas actividades lucrativas. Como lo dijo el diputado Casas
Noblega al momento de discutirse el impuesto sobre construcciones y
reparaciones, pidiendo votar el proyecto tal como estaba formulado para “…que no dejemos una puerta abierta a la evación (sic)”.
La conjunción de ambas razones se puede ver cuando
se discute sobre la conveniencia de gravar a los “conchavadores de peones”.
Para la oposición, esa actividad debía eliminarse por considerarla no solo
atentatoria de los derechos de los trabajadores, sino también porque era el
Departamento de Trabajo el que regulaba las condiciones en que los obreros eran
contratados por los ingenios azucareros. El oficialismo reconoció que
compartían esa idea pero que no podían coartar la libertad de trabajo, en este
caso de los conchavadores, por eso se gravaba fuertemente con un impuesto de
$100.000, de tal manera que nadie pudiera pagarlo. Lo que se buscaba era
eliminar al intermediario. La discusión se centró en considerar esa actividad
como algo inmoral e ilegítimo (radicalismo), y en no violentar el precepto
constitucional de ejercer libremente una actividad (peronismo). Prevaleció la
razón legal, a pesar que fue el radicalismo el que discursivamente puso más
énfasis en la defensa de los trabajadores. El oficialismo solo aceptó cambiar
la redacción y hablar de “contratadores de obreros con jurisdicción extraña a
la provincia” para evitar la connotación repulsiva de la palabra conchavador,
pero no aceptó elevar el monto a $500.000 como propuso la oposición.
También se puede vislumbrar el objetivo fiscalista
del proyecto cuando la oposición volvió a utilizar la retórica de la justicia
social, para solicitar se incluya entre las actividades eximidas del impuesto a
las actividades lucrativas, a las cooperativas de consumo; o cuando pidió se
exima del pago de patentes de automotor a vehículos de escuelas, hogar escuela,
asilos, hospitales, sociedades rurales, gremiales y de fomento.
La oposición utilizó de manera inteligente este
debate, y puso en aprietos a un oficialismo que debió realizar ingentes
esfuerzos para que la reforma no terminara mellando su discurso de justicia
social, pero tampoco pusiera en entredicho su alineamiento con las
recomendaciones del gobierno nacional. Quizás donde más se ejemplifica esto sea
al momento de comenzar a discutir el articulado de la Ley Impositiva para 1953.
La oposición manifestó que no era oportuno crear nuevos impuestos porque la
situación económica era delicada, y apeló al pedido de Perón en el sentido de
no crear más impuestos sino cobrar mejor los existentes. Para la oposición, los
diputados peronistas no habían considerado estas indicaciones de su líder.
Volvió a insistir que se perseguía un fin fiscalista y no social al proponer
una ley creando nuevos impuestos, en un año donde el gobierno nacional había
solicitado que se gaste y consuma menos, y que se tenga prudencia en los gastos
estatales.
Al oficialismo no le quedó otra opción para
justificar la ley que poner de manifiesto la escasez de recursos propios de la
provincia. El diputado Casas Noblega realizó una enumeración de los distintos
fondos, que por coparticipación percibió la provincia entre 1942 y 1951, para
demostrar que: “…a no mediar la intervención de la nación, la
provincia no podía de ninguna manera pagar los gastos y los sueldos de la
administración. No digamos nada de obras públicas porque no tenía recursos.”[40] Toda la obra que hizo el Estado provincial en el último quinquenio fue
posible recurriendo a un empréstito de largo plazo. Era gracias a esas obras
que habían mejorado las condiciones socioeconómicas en la provincia, por lo
tanto era posible elevar los impuestos y así mejorar la performance de la
recaudación propia. El diputado opositor Buenader no dejó pasar la oportunidad,
al afirmar que la prosperidad a la que aludía Casas Noblega se tornaba
artificial en la medida que “…hemos estado ricos con
dinero que no era nuestro sino con dinero de fuera…”.[41]
Si la batalla política se dirimía en torno a la
necesidad y finalidad de la reforma, en la práctica los montos y porcentajes
establecidos generaban perspectivas prometedoras en el gobierno para proyectar
futuros gastos. La Ley impositiva para 1953 fijaba para el impuesto
inmobiliario alícuotas de entre un 6 al 20 por mil según la valuación de todos
los inmuebles, rurales y urbanos, de un contribuyente. Las tierras rurales
improductivas tenían un recargo del 50%, y los terrenos baldíos de un 20%, que
en el caso de ausentismo llegaba al 25%; en tanto las sociedades anónimas
tenían un 20% de recargo. En todos los casos los recargos por mora eran de un
25%. En el impuesto a la transmisión gratuita de bienes (herencia) el recargo
por ausentismo se fijó en un 100%.
Conviene detenernos brevemente sobre las escalas del impuesto inmobiliario
a fin de ponderar la existencia de fines redistribucionistas o fiscalistas.
Este impuesto se desagregaba en 12 categorías, más cercana a las 11 de la
provincia de Buenos Aires que a las 15 de Tucumán. Sin embargo el desglose por
escalas muestra que la categoría más baja, que incluía propiedades valuadas
entre 100 y 25.000 pesos, debía pagar un 6 por mil, más alta que lo gravado en
Tucumán o Buenos Aires; en el caso de Tucumán la categoría más baja de entre 1
a 5.000 pesos se gravaba en un 2 x mil. Por otro lado, si bien la escala
establecía alícuotas progresivas, las propiedades de mayor valor estaban menos
gravadas que en Tucumán y Buenos Aires. Por lo tanto, en el caso de Catamarca,
no se beneficiaba a los pequeños propietarios con una mayor desagregación de
categorías, como en el caso de Tucumán, obligándolos a pagar un monto uniforme
hasta los 25.000 pesos. En tanto el mayor peso recaía en los que podríamos
denominar sectores medios con propiedades hasta los 200.000 pesos; mientras las
propiedades más valiosas de 1 millón de pesos en adelante, estaban gravadas 3
puntos por debajo de Tucumán, y en el caso de propiedades de 3 a 5 millones
entre 6 y 4 puntos por debajo de Buenos Aires. (Cuadro 1).
Cuadro 1. Comparación de alícuotas del impuesto inmobiliario. Catamarca
(1953/54), Tucumán (1954), Buenos Aires (1947)
|
Categoría
A / valor inmueble $ |
Catamarca |
Tucumán |
Buenos
Aires |
|
de 100 a 25.000 |
6 x mil |
4 x mil
* |
--- |
|
de 25.001 a 50.000 |
7 x mil |
5 x mil |
6 x mil |
|
de
50.000 a 75.000 |
8 x mil |
6 x mil |
|
|
de
75.00 a 100.000 |
9 x mil |
7 x mil |
|
|
de 100.001 a 150.000 |
10 x mil |
9 x mil |
--- |
|
de 150.001 a 200.000 |
11 x mil |
10 x mil |
--- |
|
de 200.001 a 300.000 |
12 x mil |
13 x mil |
--- |
|
de 300.000 a 500.000 |
13 x mil |
15 x mil |
--- |
|
de 500.000 a 1 millón |
14 x mil |
17 x mil |
--- |
|
de 1 millón a 3 millones |
16 x mil |
19 x mil |
--- |
|
de 3 a 5 millones |
18 x mil |
21 x mil |
24 x mil
** |
|
de 5 millones en adelante |
20 x mil |
23 x mil
*** |
--- |
|
de 10 millones y más |
--- |
25 x
mil**** |
--- |
A Corresponde a las
categorías de Catamarca.
* La categoría más baja era
de 1 a 5.000 pesos con una alícuota de 2 x mil.
** Corresponde a la última
categoría (11) de propiedades valuadas en más de 3 millones de pesos.
*** Corresponde a
propiedades valuadas entre 5 y 10 millones de pesos.
**** Corresponde a la
última categoría (15) de propiedades valuadas en más de 10 millones de pesos.
Fuente:
Elaboración propia en base a BOJ. N° 14, 1954, p. 197. Herrera 2019, p. 67. Da
Orden 2011, p.126.
Respecto del novel impuesto a las actividades
lucrativas, se fijó una alícuota general del 5 por mil como en la mayoría de
las provincias, pero el mínimo no imponible quedó establecido en $5.000, el más
bajo junto a los de Jujuy y La Rioja. A tono con la situación socioeconómica
local y las directivas nacionales, se fijó una desgravación del 50% para varias
actividades ligadas a la provisión de artículos de primera necesidad (venta
directa de leche, pan, frutas, leña, carbón, combustibles, etc.), algunas actividades
productivas de elaboración local (pan y facturas, curtiembres de cueros,
lavados de lana, elaboración de subproductos lácteos, pasteurización de leche,
etc), y otras ligadas a las actividades de la construcción (instalaciones
sanitarias, eléctricas, pintura y obras en general, etc.).
En base a esta reforma se proyectó el presupuesto
para 1953, para cuya defensa en la legislatura el gobierno envió al
subsecretario de hacienda. En realidad no había mucho que defender puesto que
al tener absoluta mayoría el oficialismo se aseguró una aprobación rápida y sin
discusión.[42]
El diputado Cacciato, miembro informante, expresó
la voluntad del gobierno de ajustar los gastos públicos incluidos los sueldos
del personal de acuerdo a las directivas del gobierno nacional. Resaltó el
hecho de mantener unos sueldos aceptables y recordó que el año anterior los
recursos del gobierno provincial aumentaron gracias a la mayor participación en
los impuestos de orden nacional, ya que la provincia todavía no había modificado
su régimen impositivo. Respecto de la deuda pública informó que toda ella
estaba conformaba por letras de tesorería, que los intereses no resultaban
onerosos y que se esperaba que parte de la misma se salde con lo producido de
las obras realizadas.
En cuanto a los recursos proyectados, se estimaron
en base a la evolución de la recaudación de años anteriores y en un análisis
previo sobre las posibilidades financieras de la población. No había dudas
acerca de los efectos positivos de la nueva legislación impositiva, en
particular sobre el impuesto a las actividades lucrativas, y se esperaba
aumentar significativamente la recaudación propia para lo cual se habían
reorganizado algunos organismos encargados de controlar y percibir la misma.
Veamos de manera preliminar algunos resultados de
la aplicación de la reforma impositiva, tomando como base el año 1952. En
primer lugar vemos que el total de la recaudación propia del año 1953 aumentó
cerca de un 60% respecto del año anterior, aunque no como se había previsto; y
a pesar que en los años siguientes registró una baja, en 1955 siguió estando un
30 % arriba del nivel previo a la reforma. En cuanto al comportamiento de
algunos impuestos notamos que el impuesto inmobiliario tuvo una trayectoria que
acompañó a la recaudación total, registrando un aumento del 56 % en 1953;
estando en 1955 un 33 % arriba respecto de 1952. Pero también vemos que al
menos dos impuestos indirectos tienen aumentos significativos; el impuesto a
los sellos, que en 1952 era el segundo más importante, aumenta un 40% en 1954,
quedando muy cerca del impuesto a las actividades lucrativas. El otro impuesto
indirecto es el de lotería que tiene un aumento de casi el 200% entre 1952 y
1953. Hasta acá el aumento más importante porcentualmente se verifica en un
impuesto indirecto, lo que sería esperable ya que en momentos de crisis este
tipo de impuestos son de más fácil percepción.
Gráfico
A: Recaudación total y de los principales recursos propios. 1952-55. En $.
* En
1952 el impuesto es de Patentes Generales.
Fuente:
Elaborado a partir del Mensaje del Gobernador 1953, p 92. Anuario Estadístico
de 1956-57. p 137.
El éxito de la reforma se verificó
también en el comportamiento del impuesto a las actividades lucrativas. Éste
tuvo un considerable incremento de más del 200% en 1953, aunque al igual que el
resto de la recaudación tuvo una caída en términos reales durante 1954, al
final del período aquí tratado estaba un 60% por encima de los registros
previos a la reforma. Si bien la participación en el total de recursos
provinciales muestra que este impuesto pasó de un 20% a un 38% en 1953, la
previsión presupuestaria estuvo lejos del nivel de recaudación. Según el
presupuesto para ese año, la participación de la Contribución Territorial sobre
el total de recursos se estimaba en un 18%, en tanto el impuesto a las
actividades lucrativas ascendía a un 58%. En las previsiones de los años
anteriores, los porcentajes de participación de los dos impuestos provinciales
más importantes rondaban el 30% cada uno.[43] Como vemos, tanto en términos porcentuales como en nivel de recaudación,
el impuesto inmobiliario siguió siendo el recurso propio más importante en
estos años.
Gráfico B: Participación de los impuestos Inmobiliario y Actividades
Lucrativas* en los recursos propios, 1952-55. En %.
* En 1952 el impuesto es de
Patentes Generales.
Fuente:
Elaborado a partir del Mensaje del Gobernador 1953, p 92. Anuario Estadístico
de 1956-57. p 137.
Falta indagar más para dar cuenta de este
comportamiento, pues si bien es cierto que más allá de las modificaciones en la
escala de las alícuotas y los anuncios de una nueva valuación territorial cuyos
resultados desconocemos, el gobierno continuó con la práctica de prorrogar sin
multas los pagos del mismo; tampoco podemos descartar que el gobierno
provincial haya mejorado su capacidad de recaudación.[44] Al tratarse de un impuesto con una larga trayectoria y permanencia
seguramente generó una cierta cultura del pago que hizo más estable su
percepción.
También resta conocer las razones de la variación
en la recaudación del impuesto a las actividades lucrativas. Una primera
inferencia es que aquel aumento se debió al cambio en la legislación y un
esfuerzo por mejorar las instancias de gestión y administración, objetivo que
como ya vimos compartían todos los sectores políticos. Su posterior
estancamiento puede estar relacionado con la situación post 1952 y los efectos
de la crisis económica en la provincia. Recordemos que, si bien el gobierno
ponía énfasis en las mejoras económicas que experimentó la provincia fruto de
la acción estatal, también es cierto que por esos años la obra pública se
estaba ralentizando y que ello estaba generando problemas de desocupación.
Por otro lado también es posible que no se haya
calibrado adecuadamente la capacidad impositiva del comercio y la industria en
la provincia como para mantener en el tiempo cierto nivel de recaudación. En la
estructura del comercio provincial un 4,5% correspondía al comercio mayorista y
un 72% al comercio minorista, el resto le correspondía a la prestación de
servicios.[45] Es posible que gran parte de ese comercio minorista tuviera condicionado
su giro comercial al ritmo del gasto estatal, sea provincial o nacional. En
tanto el sector industrial no tenía un gran desarrollo en la provincia. Los 645
establecimientos censados como industriales en 1954 representaban el 0,4% del
total nacional, el número de obreros el 0,3% y el valor de la producción un
0,11%. La mayoría eran pequeños establecimientos cuyo valor de la producción no
superaba el millón de pesos anuales, y tan solo los establecimientos de
explotación de maderas eran los de mayor envergadura.[46] También en este caso parece que las industrias locales eran dependientes
del auxilio estatal mediante créditos u otras exenciones para mantener su
actividad, ya vimos que así lo manifestaron los legisladores tanto oficialistas
como opositores. Finalmente, como ya dijimos, a fines de 1953 se aprobó una ley
de fomento a la producción industrial donde se eximía por 5 años de varios
impuestos, entre ellos el de actividades lucrativas e inmobiliario, a las
industrias que se instalaran en la provincia; pudiéndose adherir también los
establecimientos existentes.
Para finalizar digamos que la reforma impositiva de
1952 estuvo marcada tanto por las urgencias financieras del gobierno provincial
como por la necesidad de actualizar una legislación que correspondiera con los
nuevos objetivos propuesto desde el gobierno nacional. En un contexto de
uniformidad partidaria y mayoría parlamentaria se pudo realizar una reforma que
se presentaba como moderada y recuperaba la función social de los impuestos
bajo los principios de equidad y proporcionalidad. No obstante los fines
fiscalistas no dejaron de estar presentes, a pesar que el oficialismo hizo todo
lo posible para no ceder su discurso de justicia social a una oposición que usó
hábilmente el momento para desnudar algunas ausencias y señalar algunos
posibles límites o condicionantes a las expectativas gubernamentales.
En lo inmediato, y de manera preliminar, desde el punto de vista fiscal la
reforma fue un éxito; la recaudación propia tuvo un aumento importante y su
nivel se mantuvo por encima del existente previo a ella. Este aumento se dio
tanto en los impuestos que se consideran directos (inmobiliario, actividades
lucrativas) como en aquellos otros de tipo indirecto (lotería, sellos). Queda
continuar analizar con más detenimiento los resultados de esta reforma, a los
fines de señalar si las herramientas de política económica que las
administraciones locales tuvieron a mano y utilizaron, fueron eficaces no solo
desde el punto de vista fiscal sino también con los objetivos políticos de la
función social del impuesto.
Fuentes
consultadas
Actas de la Honorable
Cámara de Diputados de Catamarca, años 1949-1952.
Archivo Histórico de
Catamarca, Gobierno, Caja sin clasificar 1943-1953, fojas varias.
Censo de Comercio 1954.
Buenos Aires: Dirección Nacional de Estadística y Censos, Tomo 1, 1959.
Censo Industrial 1954.
Buenos Aires: Dirección Nacional de Estadística y Censos, 1960.
Mensaje del Gobernador de
Catamarca Dr. Armando Casas Noblega leído en la Asamblea Legislativa del 1° de
mayo de 1953. Catamarca, 1953.
Cuarta Conferencia de
Ministros de Hacienda, Buenos Aires: Ministerio de Hacienda de la Nación, 1949.
Quinta Conferencia de
Ministros de Hacienda, Buenos Aires: Ministerio de Hacienda de la Nación, 1950.
Sexta Conferencia de
Ministros de Hacienda, Buenos Aires: Ministerio de Hacienda de la Nación, 1951.
Anuario Estadístico año
1950. Catamarca: Ministerio de Hacienda y Obras Públicas, 1952.
Anuario Estadís