EN TIERRA DE
NADIE: FUNCIONARIOS PÚBLICOS A CUENTA PROPIA, PRECARIEDAD Y
JERARQUÍAS DIFUSAS EN UN PROGRAMA ESTATAL CHILENO
IN NO MAN'S LAND: SELF-EMPLOYED
PUBLIC OFFICIALS, PRECARIOUSNESS AND DIFFUSE HIERARCHIES IN A CHILEAN STATE
PROGRAMME
Diego Valdivieso
Investigador
postdoctoral
Pontificia
Universidad Católica de Chile
Campus
Villarrica
Investigador colaborador del
Centro de
Estudios Interculturales e Indígenas (CIIR).
https://orcid.org/0000-0002-6319-1161
Fecha de ingreso: 21/11/2024.
Fecha de aceptación: 02/07/2025.
Resumen
Este artículo
explora cómo la precariedad, hecha efectiva por la neoliberalización del
régimen laboral chileno y la implementación de reformas de precarización y
flexibilización del empleo en el nivel operativo del sector público, pone de
manifiesto y a la vez problematiza las prácticas cotidianas de los funcionarios
públicos en el último escalón de la jerarquía organizacional del Estado. Basado
en un año de trabajo de campo etnográfico acompañando a los funcionarios
encargados de la implementación de un programa de extensión agrícola
patrocinado por el Estado en Chiloé, en el sur de Chile, se describen las
condiciones laborales, las complejidades institucionales y organizacionales que
permiten el funcionamiento de este programa. También se exploran sus objetivos,
metodologías y las condiciones que ofrecen posibilidades de acción a los actores
implicados en la ejecución del programa. En particular, el artículo ilustra
cómo la posición de estos funcionarios en la estructura organizacional – ya sea
por habitar la parte inferior de la jerarquía o por encontrarse entre dos
instituciones- produce un entorno ambiguo en el que los funcionarios deben
navegar incertidumbres, aceptar su reducida capacidad de negociación y
esforzarse por propiciar y mantener una pertenencia institucional.
Palabras clave: Funcionarios públicos, programas estatales,
precariedad, organización de múltiples partes, contratos flexibles.
Abstract
This article addresses how
precarity, made effective by the neoliberalisation of Chile’s labour regime and
the implementation of employment casualisation and flexibility reforms within
the public sector’s operational level, both explains and troubles the everyday
practices of public officials at the bottom rung of the state’s organisational
hierarchy. Drawing on a year of ethnographic fieldwork accompanying state
employees charged with the implementation of a state-sponsored development
programme in Chiloé, southern Chile, the article describes the labour
conditions, institutional entanglements and organisational intricacies that
allow for this programme to operate. It also explores its goals, methodologies,
and the conditions that provide possibilities for action for those actors
involved in the project’s implementation. In particular, the article reflects
on how the position of these officials in the organisational structure – both
as those who dwell at the bottom of the hierarchy or as those in between two
institutions – produces an ambiguous environment in which the officials
themselves have to navigate uncertainties, accept their reduced capacity to
negotiate, find their space within this intricate arrangement and make the
effort to produce and sustain an institutional belonging.
Keywords: Public
officials, state programme, precarity, multiple-parties organisation, flexible
contracts, Chile.
Introducción
Tras entrar en la fría oficina del
Programa de Desarrollo Territorial Indígena (PDTI), un programa estatal
focalizado en pequeños agricultores indígenas que opera a lo largo Chile, aceptar
un mate caliente y ocupar la única silla disponible, me concentré en su animada
conversación. Como todos los lunes, visitaba la oficina de la unidad técnica a
cargo de la implementación del programa en Castro, comuna[1] y capital del archipiélago de Chiloé (ver Figura
1), para asegurarme de que podría participar en sus actividades en terreno. En
esta ocasión, los funcionarios hablaban de sus responsabilidades municipales y
de una reunión que Jaime[2],
el coordinador del equipo, había tenido recientemente con su jefa. Jaime les
explicaba a Braulio y Rubén, dos funcionarios bajo su supervisión, que la directora
de la Dirección de Desarrollo Comunitario (DIDECO), bajo la cual opera el PDTI
en el organigrama municipal, quería que participaran en una reunión semanal
donde distintos servicios de la DIDECO presentarían sus actividades,
metodologías y metas a funcionarios a cargo de otros programas sociales para
generar un espacio de intercambio y colaboración. Inmediatamente después, Jaime
cambió de tema. Con un tono más urgente instó al equipo a realizar sus visitas
técnicas a los usuarios del programa porque el jefe, ahora refiriéndose al jefe
de área del Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP), estaba presionando
para el cumplimiento del plan de trabajo anual. Al finalizar la conversación,
le pregunté a Jaime -medio en serio, medio en broma- cuántos jefes tenían.
Suspiró profundamente y me respondió que, en teoría, tenían dos pero que en
términos prácticos eran el último eslabón de la cadena. Braulio, que estaba
atento a la conversación, intervino y añadió en tono categórico: “Para los que trabajamos en el Gobierno
estamos en lo más bajo, en el último peldaño [de la escalera]” (nota de
campo, abril 2017). Tras varios meses con el equipo del PDTI, comprendí que esta
sensación de menoscabo era producto de las características específicas del
programa, como su posición en la organización estatal y sus condiciones
laborales precarias.
Esta
conversación, así como otras que tuve con coordinadores y funcionarios de
unidades técnicas operando en el archipiélago, pone en relieve dos aspectos que
contribuyen a su precariedad laboral. Por un lado, su régimen laboral involucra
a múltiples partes. Los funcionarios son contratados por gobiernos locales,
pero son empleados con recursos y bajo la regulación técnica de INDAP. Por otro
lado, si bien estos funcionarios son contratados mediante contratos a
honorarios, una modalidad contractual que implicaría la prestación de servicios
accidentales o específicos, su relación laboral tiene muchas características de
empleo dependiente.
Figura 1: Archipiélago de Chiloé
Fuente: Elaboración propia
Desde las últimas décadas del SXX, Chile ha
experimentado una serie de reformas neoliberales a los mecanismos que regulan (y
desregulan) el mercado laboral y las prestaciones sociales (Winn, 2004; Peck, 2017). Entre las medidas tomadas
como parte de esta transformación se encuentra la desregulación o
flexibilización de la legislación laboral y reformas inspiradas en la filosofía
de la Nueva Gestión Pública (NGP), centradas en el desmantelamiento de la
burocracia estatal, calificada de ineficiente y rígida, culpable de
obstaculizar el progreso. En lugar de generar políticas que promovieran la
estabilidad en el empleo, se fomentaron cambios basados en la competitividad y
los requerimientos de un mercado laboral flexible mediante la institucionalización
de modalidades de contratación con relaciones laborales limitadas o ad-hoc (Acuña y Pérez, 2005;
Acuña, 2008; Sisto, 2009; Arredondo, 2015; Aravena, 2018). La
inestabilidad que provocan estos mecanismos en la administración del Estado contribuye
a lo que se ha descrito en la literatura como precariedad laboral. En este contexto, las preguntas sobre las
condiciones laborales y organizacionales que enmarcan y determinan las
actividades cotidianas de los funcionarios públicos adquieren una importancia
sustancial.
A partir de doce meses de trabajo de campo etnográfico
(2016–2017), acompañando principalmente a funcionarios de las unidades técnicas
encargadas de la implementación del PDTI en las comunas de Castro y Dalcahue,
en el Archipiélago de Chiloé, en este artículo describo las condiciones y
consecuencias de la precariedad en la que estos funcionarios deben desempeñar
sus tareas cotidianas. El trabajo de campo incluyó observación participante
sistemática y periódica, participación activa en actividades formales del
programa e instancias participativas, y catorce entrevistas realizadas a
funcionarios de las unidades técnicas locales, ejecutivos de INDAP a cargo del
área, directivos regionales de dicha institución y representantes de las
direcciones municipales bajo las cuales opera el programa.
En este
contexto, este artículo busca responder cómo las condiciones de precariedad
laboral, estructuradas por un régimen de múltiples partes y contratos
flexibles, configuran y afectan la experiencia cotidiana, la posición
institucional y el sentido de pertenencia de los funcionarios del PDTI en
Chiloé. A través de un enfoque etnográfico, se analiza cómo estos trabajadores
públicos, situados en el último eslabón de la jerarquía estatal, navegan la
ambigüedad organizacional y negocian su lugar dentro de estructuras difusas que
moldean sus posibilidades de acción, reconocimiento y protección laboral. Esta
aproximación se vincula con la definición de precariedad propuesta por Lorey
(2015), entendida como una categoría de orden que describe cómo, y cuánto,
estamos protegidos contra los efectos de la precarización. Es decir, sobre la
manera en que, como plantea Butler (2006), estamos protegidos contra la amenaza
compartida e inevitable de nuestra condición mortal y social. Según Lorey,
estos efectos están desigualmente distribuidos, por lo que la forma en que
experimentamos la precariedad está determinada por el grado de protección
legal, política o social a la que tenemos acceso. En esta línea, al describir
las condiciones organizacionales y laborales bajo las cuales operan los
funcionarios del PDTI ofrezco una perspectiva etnográfica sobre cómo estas
protecciones no se distribuyen homogéneamente.
El artículo se
organiza en cinco secciones. Tras esta introducción, la segunda sección
describe los objetivos, características institucionales y funcionamiento del
PDTI. La tercera sección detalla las condiciones contractuales de los
funcionarios del programa, enfocándose en los efectos de la implementación de
contratos a honorarios en el sector público chileno. En la cuarta sección se
analizan las experiencias organizacionales y simbólicas de estos trabajadores a
partir de una etnografía situada, con énfasis en su doble subordinación y
sentido de pertenencia. Finalmente, la sección de conclusiones discute las
implicancias de estos hallazgos para el estudio de la precarización laboral en
el Estado y propone líneas para futuras investigaciones.
El programa
El PDTI es un programa de extensión agrícola de INDAP,
una agencia estatal dependiente del Ministerio de Agricultura que busca
promover el desarrollo económico, social y tecnológico de los pequeños
productores agrícolas y campesinos. Este programa opera en distintos
territorios del país desde el año 2011 y está orientado a fortalecer la
economía de los agricultores indígenas y beneficiar a las familias campesinas,
comunidades y asociaciones indígenas mediante capacitaciones, transferencia de
tecnología, asesoramiento técnico y financiamiento de proyectos para aumentar
su producción agrícola y/o fortalecer sus actividades complementarias. Es
administrado preferentemente por municipalidades y en circunstancias
excepcionales por entidades privadas.
Figura 2. Marco
institucional y operacional del PDTI
Fuente: Elaboración propia.
INDAP, en colaboración con la Corporación Nacional de
Desarrollo Indígena (CONADI) que contribuye al presupuesto del PDTI, asigna recursos
mediante convenios con entidades ejecutoras, que, entre otras actividades,
deben destinarse a la contratación de un equipo de extensión preferentemente
integrado por profesionales y técnicos del sector silvoagropecuario (ver Figura
2). Algunas de las características del PDTI, y de programas que operan de
manera similar, son resultado de la relación entre la institución estatal que
provee gran parte del financiamiento basal y las normas técnicas de operación
(INDAP), las entidades ejecutoras (en este caso municipalidades) y los funcionarios
públicos (extensionistas de las distintas unidades técnicas del PDTI). Si bien los
funcionarios deben ejecutar una iniciativa formulada y evaluada por INDAP, las
normas técnicas del programa estipulan que no existe relación laboral o
contractual de ningún tipo o naturaleza entre los integrantes del equipo de
extensión contratados por la entidad ejecutora e INDAP (INDAP,
2017). Esto es particularmente resonante cuando, como explicaré más
adelante, el jefe de área y otros funcionarios de la agencia de área de INDAP actúan
como superiores jerárquicos cuando definen cursos de acción, exigen el
cumplimiento de metas e imponen prioridades.
Los sueldos y viáticos de los equipos de extensión también
son financiados por INDAP, pero son administrados por la entidad ejecutora. Los
salarios se definen en función de los resultados anteriores del programa, el
número total y la distribución de los usuarios, la proporción de usuarios según
sus intereses y necesidades, y la experiencia y grado académico de los miembros
del equipo de extensión. Además, los salarios pueden aumentar si los miembros
del equipo trabajan en territorios aislados o insulares, como el archipiélago
de Chiloé, donde también se asignan más recursos para movilización y transporte.
Los presupuestos y los recursos pueden variar de una unidad comunal a otra y de
un año a otro. Esto genera una incertidumbre generalizada sobre la estabilidad
y continuidad de los proyectos que busca ejecutar el PDTI. Sin embargo, lo que
permanece estable en las condiciones contractuales de los miembros de los
equipos de extensión es la flexibilidad y la fragilidad de las protecciones
laborales que ofrece su régimen laboral.
En tierra de nadie: trabajando con contratos a
honorarios
Durante mi trabajo de campo y aunque me relacioné y
entreviste a técnicos de otros sectores del archipiélago, acompañé principalmente
a funcionarios de las unidades técnicas encargadas de la ejecución del programa
en Castro y Dalcahue. Ambos equipos contaban con un coordinador y un pequeño
grupo de técnicos de entre 27 y 45 años, en su gran mayoría hombres. Todos tenían
estudios en el área silvoagropecuaria y vínculos biográficos con el campo y la
vida rural de Chiloé o de territorios continentales cercanos. En general, los
funcionarios vivían en zonas rurales aledañas a las ciudades donde se
encuentran sus oficinas junto a su familia extendida (padres, suegros y/o
abuelos), pareja e hijos.
Más allá de algunas diferencias menores, los equipos
que trabajan en ambas comunas experimentan condiciones de trabajo similares.
Las similitudes en cuanto a sus circunstancias contractuales son parte de un
fenómeno más amplio que se está produciendo en Chile a raíz de la difusión y
sobreutilización de una modalidad de contratación dentro de las
administraciones municipales: el contrato a honorarios. Estos contratos se
basan en la prestación de servicios (una obligación de hacer) acordada entre
dos partes (en este caso el municipio y los funcionarios) y no debe involucrar
relaciones de subordinación y dependencia. En términos más sencillos, se trata
de un acto jurídico bilateral en el que la entidad contratante acuerda un pago
por la realización de un obra o servicio en función de determinados criterios
de resultado. Estos convenios no deben durar más de un año, aunque pueden
renovarse y rescindirse a discreción del contratante.
La implementación de este tipo de relaciones laborales
flexibles en Chile responde a las transformaciones llevadas a cabo a partir de
1978. Estos cambios significaron que la estabilidad laboral en el país se
transformara jurídicamente a partir del reconocimiento de la libertad de
despido empresarial, y el uso extensivo de una gama de modalidades
contractuales con duración limitada (Sisto, 2009).
Las modificaciones en la legislación laboral concretadas de acuerdo con los
principios del modelo económico neoliberal instaurado por la dictadura militar
(1973-1989) se pusieron en marcha con el objetivo de desregular y liberalizar
el sistema de relaciones laborales (Acuña y Pérez, 2005, p. 16).
El trabajo de Acuña y Pérez (2005) ilustra que, a
pesar de que con la vuelta a la democracia en 1990 se introdujeron algunos
cambios en la regulación laboral para garantizar la protección de los trabajadores,
muchos aspectos estructurales permanecen inalterados y vigentes. En la
actualidad, aunque con algunas restricciones, la legislación laboral, de forma
activa o por defecto, permite la utilización de formas contractuales flexibles.
Estos cambios se justificaron bajo el supuesto de que el papel del Estado era
garantizar la competitividad del sistema y una fuerte presencia económica
nacional en los mercados internacionales (Arredondo, 2015). Este sistema
garantiza que los empleos estables se erosionen continuamente, junto con los
niveles de protección laboral y social ofrecidos a los trabajadores. Así, se ha
normalizado un escenario en el que los individuos deben ser móviles y adaptarse
a cambios drásticos en las condiciones de trabajo (Sisto, 2009, p. 202).
En este contexto, la flexibilidad se ha convertido en
una modalidad deseada y forma parte de las prácticas utilizadas extensivamente
en el sector privado. Ahora bien, basados en nociones gerenciales como la
racionalidad técnica y la neutralidad política (Arredondo, 2015), estos cambios
no sólo se han limitan al ámbito del sector privado, sino que se han extendido
al funcionamiento del sector público. La implementación de distintas formas de
flexibilidad al interior del aparato estatal se ha materializado a partir del
establecimiento de mecanismos que buscan externalizar las funciones públicas
del Estado. Un elemento clave de estos cambios ha significado que el Estado emplee
trabajadores sin las rigideces legales de la burocracia estatal tradicional,
considerada ineficiente y altamente politizada (Arredondo, 2015).
De esta manera, tras una serie de reformas, el empleo
público tanto en Chile como en en otros países de Latinoamérica, empieza a
incorporar una serie de nuevas formas que, aunque no afectan significativamente
el volumen de recursos dirigidos a la contratación de funcionarios, si
disminuye el empleo directo y estable (Echebarría y
Cortázar, 2006, p. 133). Estas transformaciones se dan en un sector que
históricamente se ha caracterizado por sus altos niveles de seguridad y
estabilidad (Hur y Perry, 2016, p. 274) y, en general, protegidos de las
fluctuaciones del mercado laboral (Clark y
Postel-Vinay, 2009, p. 210).
Según datos de la Nueva Encuesta Nacional de Empleo
(NENE) realizada en 2015, más del 10% de los trabajadores del sector público chileno
son contratados mediante contratos a honorarios. Además, esta encuesta confirma
una evidente tendencia al alza en el uso de este tipo de contratos. Estas
transformaciones en el empleo y en las relaciones laborales dentro del sector
público están generando importantes brechas en la estabilidad laboral y en la
protección social de los funcionarios públicos. Como consecuencia, y sumado a que
estos convenios no se ciñen a los derechos establecidos en el Código del
Trabajo, el cuerpo normativo que regula las relaciones laborales entre trabajadores
y empleadores del sector privado (Aravena, 2018), los
empleados contratados bajo estas condiciones desarrollan sus actividades en un
contexto de inestabilidad laboral e inseguridad con respecto a sus ingresos y
prestaciones sociales (Durán, Gálvez, y Narbona, 2016, p. 144).
En Chile, dentro del aparato estatal, las
administraciones municipales están a la vanguardia de estas prácticas de
contratación que, como describí anteriormente, deberían ajustarse a dos
principios fundamentales: la ausencia de subordinación y dependencia (Valdebenito, 2017, p 22).
El principio de subordinación en un contrato laboral
establece que el empleado se encuentra bajo la autoridad y supervisión del
empleador, siguiendo sus instrucciones en términos de horarios, tareas y
métodos de trabajo. La dependencia se refiere a la situación en la que el
trabajador no percibe ingresos significativos aparte del empleador, lo que lo
hace dependiente económicamente de este. Estos principios son cruciales para
distinguir un contrato laboral tradicional de otras formas de relaciones
laborales como los contratos a honorarios, donde la independencia y la
autonomía deberían ser predominantes. Ahora bien, la no subordinación es muchas
veces evadida por las autoridades locales al exigir compromisos que van más
allá del espíritu del contrato a honorarios. En la práctica, este fenómeno
genera un contexto en el que se han establecido relaciones de dependencia y
subordinación bajo la apariencia de prestación de servicios ocasionales (Servicio Civil, 2017).
En la actualidad, es común la subordinación en las
relaciones laborales entre municipios y trabajadores a honorarios (Valdebenito,
2017). Por ejemplo, muchos trabajadores a honorarios deben cumplir con horarios
de trabajo, registro de asistencia, órdenes e instrucciones a ejecutar, control
superior e interno, dependencia jerárquica (Neira y
Rojas, 2015), y realizar actividades que corresponden a las definidas por
el Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales[3],
por lo que, a pesar de que sus contratos laborales sugieren lo contrario, en la
práctica se desempeñan como funcionarios municipales o funcionarios públicos.
Allanando el camino a la precariedad en el sector
público
Chile no ha transitado solo hacia la reducción del
aparato estatal mediante políticas de desregulación, descentralización,
privatización, externalización y reducción de los presupuestos focalizados en
la contratación de personal. Varios estados a nivel global se han embarcado en
programas de reforma de la administración pública con distintos grados de
ambición (Milanesi y Ramos 2017, p. 10697).
Siguiendo esta tendencia, a finales de los años
ochenta casi todos los países latinoamericanos emprendieron procesos de reforma
del Estado. Para adaptarse a la evolución del capitalismo globalizado y a las
exigencias de diversos organismos internacionales como el Fondo Monetario
Internacional (FMI) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), las medidas
adoptadas se centraron específicamente en disminuir el tamaño y el presupuesto
del Estado (Ramírez,
2009; Milanesi y Ramos, 2017).
Entre las escuelas de pensamiento que influyeron en
estas transformaciones se encuentra la Nueva Gestión Pública. Este enfoque se
define clásicamente como un conjunto de supuestos y declaraciones de valores
relativos a la forma en que deben diseñarse, organizarse, gestionarse y
funcionar las organizaciones y agencias del sector público. La idea básica de
la NGP es incorporar prácticas orientadas al mercado y de tipo empresarial
basadas en criterios como el rendimiento, la rentabilidad y la rendición de
cuentas. Todos estos cambios tienen como objetivo el mejorar la estructura y
los procesos de las organizaciones públicas llevando a cabo reformas centradas
en la descentralización y reorganización
de las unidades organizativas, estructuras más flexibles, menos jerarquía,
procesos de toma de decisiones más rápidos y realización de proyectos, además
de otros elementos (Diefenbach, 2009, p. 894). Al
igual que en el sector privado, todos estos cambios han producido un deterioro
en las condiciones de empleo dentro del aparato estatal (Durán, 2017, p. 27).
En Chile, la inclusión de los principios de la NGP ha
dado lugar a la aparición de dos fenómenos profundamente entrelazados que
influyen en la calidad del empleo en el sector público: la flexibilidad y la casualización. Por un lado, la casualización se define como “la erosión de las relaciones laborales
estándar en las que se eliminan los puestos de trabajo a tiempo completo,
durante todo el año, de larga duración o permanentes y se sustituyen por
trabajo a tiempo parcial, temporal y/o por cuenta propia” (Stinson, 2010, p. 93). El empleo que se ofrece en
estas condiciones se caracteriza por ser precario e incierto en lugar de
estable, un adjetivo que caracterizaba al empleo en el sector público. Por otro
lado, la flexibilidad, como uno de los valores clave de la agenda modernizadora
inspirada en la NGP, permeó el empleo en el sector público, y en particular en los
gobiernos locales, ya que permite reemplazar un modelo rígido por otro basado
en la eficiencia y la capacidad de respuesta. Por ello, los administradores del
sector público han implantado en sus organizaciones lo que se ha denominado flexibilidad numérica, eligiendo “empleados temporales y ocasionales que
pueden ser contratados y desvinculados de forma más sencilla y barata que los
empleados fijos” (Colley, 2001, p. 16).
Autores como Colley (2001), Rose y Waterhouse (2004),
Conley (2006) y Stinson (2010) sostienen que la flexibilidad, traducida en
trabajo temporal e inestable, genera amenazas para las condiciones laborales y
sociales de los trabajadores del sector público.
En este contexto, la creación e implementación de
mecanismos de contratación como los contratos a honorarios es una muestra más
de los procesos que apuntaron a desmantelar el Estado y crear relaciones
laborales más flexibles y precarias (Valdebenito, 2017). Siguiendo a Waissbluth (2006, p. 98), esta política ha generado al
menos dos efectos: una subestimación en las cifras oficiales de empleo público
(ya que en términos formales los trabajadores a honorarios no son considerados
funcionarios públicos), y la precarización del trabajo al interior del Estado
como consecuencia de limitar el acceso a ciertos derechos laborales. A
continuación, se demuestran etnográficamente algunas de las consecuencias de
estos procesos.
El régimen laboral del PDTI
En numerosas ocasiones, algún miembro de las unidades
técnicas que acompañé durante mi año en el Archipiélago afirmó estar trabajando
en condiciones precarias. En una de esas conversaciones, Braulio, uno de los
funcionarios del PDTI de la unidad de Castro, sugirió que deberían tener más
protección en el lugar de trabajo y que les trataban mal. Cuando le pedí
detalles, me relató que cuando la elaboración y formalización de sus contratos
anuales se retrasaba, sus remuneraciones tardaban un par de meses en llegar. “Cuando se trata de nuestros derechos, se
lavan las manos. Estamos en tierra de nadie”, enfatizó. Esta afirmación
hacía alusión a dos de los problemas que el equipo de Castro discutía
constantemente. Por un lado, dado que sus contratos con la municipalidad son
anuales y renovables tras un proceso de evaluación de desempeño y de la
recepción de los recursos provenientes de INDAP, el proceso de renovación podía
dilatarse. Durante este periodo de rendición de cuentas, negociaciones con la
municipalidad, procedimientos burocráticos y mientras esperaban que los recursos
estuvieran disponibles, los funcionarios no recibían sus salarios y debían
recurrir a sus ahorros, acceder a créditos bancarios o depender de la ayuda de
sus parejas, familiares y/o amigos. Por otro lado, muchas de sus actividades eran
desarrolladas en terreno y en localidades de difícil acceso. Esto, sumado a una
gran carga laboral en algunos periodos del año, implicaba que muchas veces debían
trabajar durante los fines de semana o en horarios que trascienden la jornada
laboral potencialmente protegida por un seguro de accidentes en el trabajo.
El caso de los funcionarios del PDTI contratados por
la Municipalidad de Dalcahue es un claro ejemplo de las complejidades que
conlleva ser empleados mediante contratos a honorarios, especialmente cuando el
principio de no subordinación es transgredido por sus empleadores. Como me
explicó en una oportunidad Magdalena, la coordinadora del PDTI de esta comuna,
si bien ella y sus compañeros fueron contratados bajo esta modalidad, todos los
días tenían que marcar (dejar
constancia de) su hora de entrada y salida del trabajo al igual que los
funcionarios municipales contratados de manera estable y que contaban con la
protección del Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales. Del mismo
modo, en determinadas ocasiones, a los funcionarios del PDTI de Dalcahue se les
exigía el envío de informes a los concejales municipales informándoles de sus
actividades. Estos dos ejemplos, entre muchos otros de los que también fui
testigo, ponen de manifiesto la existencia de relaciones de subordinación y
dependencia entre los funcionarios del PDTI y los municipios.
Una de las razones de la rápida propagación de los
contratos a honorarios es que los trabajadores a honorarios no podrían demandar
derechos establecidos en el Código del Trabajo o el Estatuto Administrativo
para Funcionarios Municipales, como el derecho a vacaciones, la indemnización
por años de servicio cuando son despedidos o se jubilan, entre otros. Sin
embargo, algunos de estos beneficios, si no todos, pueden incorporarse al
contrato a honorarios si las partes llegan a un acuerdo. Ahora bien, como su
contrato de trabajo no está regulado por la Dirección del Trabajo, la agencia
estatal que vela por el cumplimiento de la legislación laboral, previsional y
de salud, y que provee un sistema de prevención y solución alternativa de
conflictos, los funcionarios a honorarios no cuentan con la protección
necesaria en caso de que surjan conflictos o tensiones a raíz de sus contratos,
ni con el apoyo institucional o legal para incorporar beneficios y
protecciones.
Los funcionarios del PDTI eran conscientes de las limitaciones
de sus contratos. En algunos talleres que reunía funcionarios de diferentes
municipios, las conversaciones grupales siempre derivaban de una u otra forma a
una comparación de sus condiciones de trabajo. Algunos tenían que participar en
actividades llevadas a cabo por sus respectivos municipios; otros disponían de viáticos
de transporte para pagar el combustible, los transbordadores o el arriendo de
embarcaciones; algunos recibían dinero extra si pernoctaban fuera de casa
debido a su trabajo en zonas de difícil acceso; mientras que los que tenían
mejores condiciones tenían derecho a vacaciones pagadas, aunque tenían un horario
de trabajo fijo. Como se ejemplifica en la viñeta al principio de esta sección,
independientemente de las condiciones reales establecidas en sus contratos y de
la existencia de mecanismos que evidenciaban una relación de subordinación y
dependencia con sus empleadores, estas conversaciones ponían el énfasis en la
inestabilidad y flexibilidad de sus vínculos laborales y canalizaban las
ansiedades que surgían al enfrentar estas formas de precariedad.
La estructura organizacional del PDTI y de otros
programas estatales que operan de manera similar, comparte algunos elementos
del régimen laboral conocido como múltiples-partes[4].
Los empleados mediante contratos que convocan múltiples partes son aquellos
trabajadores que no están contratados directamente por la organización a la que
han sido asignados para realizar su trabajo. La Organización Internacional del
Trabajo (OIT) reconoce diferentes acuerdos contractuales que implican múltiples
partes, como la subcontratación, el trabajo a través de empresas de trabajo
temporal, que involucran la contratación de trabajadores para ejecutar su
trabajo en una organización diferente, y la franquicia (Williams
y Lapeyre, 2017). Sin embargo, y aunque el empleo de los funcionarios del
PDTI entra dentro de los acuerdos contractuales que implican a más de una
organización, su posición dentro de estas organizaciones difiere de esos
esquemas contractuales. Estos funcionarios no son meros trabajadores
subcontratados ya que no sólo cumplen tareas para la organización que los
contrata (municipalidades), sino también para la que proporciona las
directrices y normas del programa y la mayor parte de los fondos para su
contratación, el INDAP.
El hecho de ser trabajadores por cuenta propia pero
sujetos a formas de subordinación y dependencia y estar contratados bajo un
régimen de múltiples partes genera que los funcionarios deban enfrentar
relaciones que muchas veces definen como abusivas. Además, deben navegar una
constelación de actores con difusa autoridad formal sobre ellos, aunque esta
sea real en la práctica.
Debido a que sus contratos incorporan múltiples partes
y, en este caso, a que más de una parte determina el devenir de sus actividades
laborales, hay situaciones en las que a los funcionarios les resulta difícil
ejercer efectivamente sus derechos. Cuando Braulio plantea que trabajan en “tierra de nadie” da cuenta de esta situación particular. Si bien las
municipalidades e INDAP solicitan el cumplimiento de distintas funciones,
ninguna de estas partes ofrece medidas concretas para dar mayor estabilidad
laboral a los funcionarios o conciben iniciativas para contribuir a su
bienestar general. Los funcionarios son conscientes de su situación. Cuando
abordaban su situación laboral en conversaciones grupales o en entrevistas
individuales, muchas veces incluían en sus relatos la afirmación “somos a honorarios”. En este acto emanaba
el reconocimiento de una condición compartida, que trasciende las experiencias
individuales y que narrativamente los vincula a un grupo que experimenta lo que
ellos identifican como precariedad.
Como categoría sociológica, la precariedad es un
término útil para describir los dilemas de quienes trabajan bajo condiciones de
incertidumbre, inestabilidad, con limitado o ningún acceso a protección social
y parcial o nulo sentido de pertenencia. Estas personas, que Standing (2011,
2014) ha categorizado como una nueva clase social, o clase en formación
conocida como “precariado”, son las que sufren un acceso restringido a la
asistencia social, inseguridad en los ingresos, empleos intermitentes y
dificultades para organizarse colectivamente, todas ellas consecuencias de un
mercado laboral altamente flexible.
Aunque existe una fuerte resistencia al uso del
término precariado para denominar a una hipotética clase social, especialmente
por parte de cientistas sociales del llamado sur global que argumentan que
varios de estos elementos han estado históricamente presentes en esta región (Munck, 2013; Cuevas Valenzuela, 2015; Scully, 2016),
la definición aportada por Standing es valiosa para delimitar un colectivo
determinado por su incapacidad o, como sostengo, sus problemas para acceder a
ciertos beneficios asociados a la seguridad laboral. Por tanto, los individuos
pertenecientes al precariado, o de los que realmente experimentan la
precariedad, están desprotegidos frente a prácticas y posibilidades como el
despido arbitrario o que no se renueven sus contratos. Además, estos
trabajadores se desenvuelven en un contexto donde las pautas de contratación no
son claras; existen escasas posibilidades de escalar la jerarquía
organizacional; no se les retribuye monetariamente por el uso de sus vehículos
o teléfonos personales; no perciben beneficios tras su despido o retiro; entre
otros elementos. La conciencia de pertenecer a este colectivo también alimenta
el eje desde donde sitúan sus reivindicaciones compartidas: en el caso de los
funcionarios del PDTI, de forma emergente, incipiente pero cada vez más
articulada.
Como coordinador de la unidad técnica de Castro, Jaime
era uno de los funcionarios más críticos del sistema de contratación utilizado
por la municipalidad y amparado por INDAP. Las quejas se traducían a menudo en
protestas y discusiones con la administración municipal, que aumentaban considerablemente
a finales de año, cuando, como describí anteriormente, existía algo de espacio
para renegociar las nuevas condiciones de sus contratos a honorarios anuales.
Sin embargo, ya que no contaban con el apoyo de INDAP o del sindicato de
funcionarios municipales, la capacidad de negociación de los funcionarios del
PDTI era considerablemente limitada. En Castro, este proceso implicaba
normalmente la participación de Jaime en reuniones con el alcalde, la directora
de DIDECO, el jefe de área de INDAP y abogados de ambas instituciones.
En estas reuniones, Jaime intentaba obtener algunos
beneficios incorporados en un contrato tradicional y estable, mantener o
mejorar algunos de los beneficios que ya habían obtenido del municipio (por
ejemplo, recursos para movilización) y acelerar el proceso de firma de
contratos para reducir el periodo en el que dejaban de percibir sus salarios. “El peor empleador es el gobierno; es el que
no cumple. Aprueba leyes laborales, leyes sobre derechos laborales, pero son
ellos los que no cumplen totalmente la legislación” (nota de campo, enero 2017), me dijo Jaime en una ocasión. Tras
salir del despacho del abogado municipal y hundirse en la silla de su
escritorio, describió la reunión como agridulce. Había conseguido mantener las
condiciones que figuraban en sus contratos actuales, aunque el abogado estaba
presionando para eliminar algunas de ellas (especialmente las dietas para
movilización); todos los contratos de los miembros del equipo se renovarían; y
se firmarían en breve. ¿La mala noticia? Jaime no había conseguido nada en
cuanto a otros beneficios que quería incluir en el nuevo acuerdo. El abogado
desechó la idea de incluir viáticos para cuando tuvieran que hacer trabajo de
campo durante los fines de semana e incluir recursos extra para complementar
sus seguros médicos. Además, debido a la conocida lentitud de la burocracia de
la municipalidad y a algunos errores en las versiones previas del documento,
los funcionarios tendrían que esperar al menos un mes -que finalmente fueron
dos- para empezar a recibir sus sueldos.
Las precarias condiciones de trabajo impuestas a los
funcionarios del PDTI crean y determinan los retos cotidianos a los que se deben
enfrentar. Sin embargo, a pesar de todas las limitaciones y la precariedad que
caracteriza sus experiencias laborales, existe cierto espacio para el surgimiento
de estrategias que los ayuden a hacer frente a las inseguridades que este
régimen normaliza.
Navegando las partes
Como se ha descrito en las secciones anteriores, una
de las causas de la precariedad laboral que experimentan los funcionarios del
PDTI está relacionada con la estructura organizacional de múltiples partes que
los confina en intrincados espacios de subordinación y dependencia. En
concreto, este particular esquema organizacional y laboral dificulta su
capacidad para demandar derechos y generar las bases para que desarrollen y
experimenten un compromiso organizacional, sentido de pertenencia y/o
identificación con alguna o ambas partes involucradas en sus contratos.
Baumeister y
Leary (2007, p. 55), plantean que la necesidad de pertenecer es una
emoción humana fundamental. Según ellos, las personas necesitan percibir que
existe una relación o vínculo interpersonal caracterizado por la estabilidad,
la preocupación afectiva y la continuidad en el futuro previsible. De igual
forma, esta dimensión afectiva es un componente fundamental de los procesos
cotidianos que producen compromiso organizacional y generan las bases para un
sentido de pertenencia arraigado (Sanín, 2013, p. 38).
La intersección entre la precariedad laboral y las
decisiones que se toman para controlar y tolerar la incertidumbre que esta
produce se hace evidente en la experiencia de los funcionarios del PDTI, sobre
todo al momento de iniciar el proceso de renovación de sus contratos anuales.
En este contexto era común que tanto el equipo del PDTI de Castro como el de
Dalcahue discutieran abiertamente sobre sus condiciones laborales ante la más
mínima, o a veces inexistente, provocación.
En una de estas ocasiones, mientras terminaba de leer un correo
electrónico del jefe de área de INDAP que le pedía una planilla con toda la
información de los usuarios del programa, Jaime compartió una reflexión sobre
las consecuencias de estar subordinado a dos instituciones. El énfasis de su
análisis estaba puesto en la ambigüedad de sus contratos con respecto a su rol
dentro de la municipalidad e INDAP. “No
somos ni chicha ni limonada [similar a la expresión 'ni esto ni lo otro']”; ante esta provocadora afirmación, los
otros funcionarios del programa ahondaron en lo que significaba cotidianamente
habitar este espacio liminal. La crítica más frecuente era que las
instituciones empleadoras se relacionaban con ellos motivados por su propia
conveniencia: “Cuando le conviene a
INDAP, eres funcionario de INDAP, pero cuando no, eres funcionario municipal.
La municipalidad actúa de la misma manera; cuando les conviene, eres
funcionario municipal, y cuando no, eres de INDAP” – complementó Rubén.
Dado que los contratos a honorarios no implicarían, en
el papel, la existencia de una relación de subordinación, la relación laboral
no debería incluir, por tanto, instrucciones o requisitos que no estén
estipulados en el contrato. Sin embargo, la jerarquía y la estructura organizacional
que tibiamente los incorpora produce marcos de acción y pertenencia
institucional que se hacen y rehacen constantemente en función de las prioridades
y experiencias particulares de los funcionarios. Las siguientes viñetas
demuestran cómo los funcionarios emplean diversas estrategias para navegar su
condición de “ni chicha ni limonada”
en este dinámico contexto organizacional.
Eran las diez de la mañana cuando junto a Magdalena y
Erick, funcionarios del PDTI de Dalcahue nos dirigimos hacia una localidad
donde usuarias del programa, organizadas en torno al hilado y tejido en lana, participarían
en un curso enfocado en fortalecer la gestión y liderazgo del grupo. El largo
viaje fue la ocasión perfecta para conversar y resolver dudas como, por ejemplo,
por qué los funcionarios de Castro siempre llevaban chaquetas con el logotipo
municipal y ellos [los funcionarios de Dalcahue] no. Luego de una breve pausa, Magdalena
me explicó que prefería usar una vieja chaqueta que INDAP les había entregado
hace unos años porque no quería que los agricultores u otros actores locales la
asocien al municipio y la abordaran constantemente con demandas que ella y el
equipo no podría abordar. A continuación, Erick agregó que él sentía que
pertenecía principalmente a INDAP. A pesar de reconocer que la municipalidad era
la entidad contratante, me expresó que debido a que INDAP les imponía los
criterios técnicos, volumen de trabajo (por ejemplo, número de visitas
técnicas) y exigía periódicamente informes de cumplimiento, sentía un mayor
compromiso con ellos. Además, tanto Magdalena como Erick reconocieron que
debido a que sus oficinas estaban lejos del edificio central de la
municipalidad, su vínculo con las autoridades locales y los funcionarios
municipales de otros departamentos y con contratos estables era débil.
Dime con quién andas y te diré quién eres
Las dificultades que producía la relación con INDAP y con
los municipios en la vida laboral y cotidiana de los funcionarios movilizaba
inquietudes y producía dificultades que estos últimos debían enfrentar a partir
de sus propias experiencias y con la ayuda de colegas de otras unidades
técnicas. Por ejemplo, los coordinadores de las unidades técnicas de Castro y
Dalcahue mantenían contacto regular. Aunque estaban a cargo de la
administración del programa en territorios diferentes, y por lo tanto estaban
contratados y trabajan bajo el alero de distintas municipalidades, Jaime y
Magdalena estaban involucrados en la misma estructura jerárquica de INDAP. Ambos
equipos trabajaban bajo la misma agencia de área, por lo tanto, compartían el
mismo jefe de área.
Por otro lado, cuando se trataba de la relación de los
funcionarios del PDTI con la municipalidad, las diferencias entre los equipos eran
evidentes. El comentario antes citado de Erick sobre la ubicación geográfica de
su oficina, que en un primer momento me pareció anecdótico, en realidad ilustraba
el rol significativo que juegan las condiciones materiales de trabajo de los
funcionarios. A medida que avanzaba mi trabajo de campo, me di cuenta de que la
ubicación de la oficina del PDTI y su cercanía a los departamentos centrales de
las municipalidades constituía una de las diferencias fundamentales entre los
dos equipos. Las oficinas de la unidad de Castro se encontraban en una casa de
dos plantas alquilada y administrada por el municipio. Este espacio cobijaba
las oficinas de DIDECO y varios de los programas sociales bajo su alero. Aunque
estas oficinas estaban alejadas del edificio principal del gobierno local, la interacción
diaria con el personal de DIDECO y de otros programas municipales hacía
efectiva jerarquías, permitía la emergencia de prácticas de camaradería y
gatillaba un fuerte sentimiento de pertenencia entre quienes trabajaban bajo el
mismo techo. Esto, según observé en actividades e intercambios de pasillo,
fortalecía las relaciones horizontales entre funcionarios, independiente de sus
regímenes contractuales, y la relación de subordinación entre los funcionarios
del PDTI y la administración municipal.
Las actividades laborales, así como los símbolos que
los funcionarios del PDTI de Castro utilizaban a diario, daban cuenta de estos
vínculos. El escudo municipal no sólo estaba estampado en sus chaquetas y
camisas, sino también en la mayoría de los documentos producidos y movilizados
por la unidad de Castro. Del mismo modo, sus actividades eran supervisadas
ampliamente por la DIDECO, el alcalde y sus concejales recurrentemente les solicitaban
información y colaboración y los funcionarios de otros programas sociales los
reconocían como compañeros de trabajo, y viceversa. Sin embargo, e
independientemente de la presencia de estas prácticas y símbolos, el grado de
pertenencia de los funcionarios del PDTI al municipio, o (alternativamente a
INDAP) era siempre parcial y estaba lleno de matices. Esto lo ejemplifica las
siguientes palabras de Braulio:
No me siento
parte ni de INDAP ni de la municipalidad. Trabajo en el programa porque me
gusta hacer este trabajo, aunque es difícil y sacrificado, pero no me identifico
con la municipalidad, no me identifico con ellos porque no me motivan a
sentirme parte de ellos. ¡Me siento usado! (carcajadas). (Entrevista en
profundidad, marzo 2017).
Por otro lado, el equipo de extensión de Dalcahue
experimentaba una relación laboral distinta con su municipio. Si bien sus
oficinas también estaban ubicadas en una casa administrada por la
municipalidad, específicamente por el Departamento de Desarrollo Económico
Local, las autoridades a las que estaban subordinados los funcionarios del PDTI
no tenían sus oficinas en el mismo edificio y rara vez los visitaban. Además, junto
a las oficinas del PDTI se encontraban las de otro programa de extensión
agrícola financiado por INDAP, el Programa de Desarrollo Local (PRODESAL)[5],
por lo que interactuaban principalmente con funcionarios que compartían sus
condiciones de pertenencia parcial. A diferencia de lo que sucedía en Castro,
este aislamiento físico generaba un escenario en el que los funcionarios del
PDTI tenían menos posibilidades de sentirse parte del municipio. En palabras de
Magdalena:
Nuestra
responsabilidad es, en términos técnicos, con INDAP, nada más. Con la
municipalidad sólo hay una relación contractual; muy de vez en cuando tenemos
que escribir un informe para los concejales. Tenemos que cumplir con
formalidades como ser puntuales y comportarnos de acuerdo con las expectativas
de la municipalidad, pero es sólo eso. Los temas técnicos vienen sólo de INDAP.
Sé que en otras zonas tienen que participar en actividades municipales, pero
aquí no. El municipio está consciente de que depende de nosotros si queremos
participar o no. (Entrevista en profundidad, marzo 2017).
Las relaciones entre los equipos y sus respectivos
municipios también responden a las exigencias laborales que se les impone. A
menudo, su doble pertenencia institucional provocaba tensiones y discusiones
sobre qué requerimientos eran prioritarios. Por ejemplo, cuando debían tomar
decisiones sobre el cumplimiento de distintos mandatos provenientes
simultáneamente de INDAP y de la municipalidad tenían que sopesar las
consecuencias y actuar en función de qué opción era más conveniente o menos
disruptiva. Hubo varias oportunidades en que los funcionarios fueron
reprendidos tanto por sus jefes de INDAP como por los de la municipalidad. En
una ocasión, el jefe de área de INDAP los sermoneó por demorarse en la
realización de visitas técnicas y por no cumplir con un plazo de rendición de
gastos para la implementación de proyectos, porque en lugar de concentrar sus
esfuerzos en esas labores habían dedicado su tiempo a actividades organizadas y
requeridas por el municipio. En aquella ocasión, los funcionarios de la unidad
técnica de Castro tuvieron que participar en la organización de la fiesta
costumbrista de la comuna, un evento anual donde se celebran las tradiciones
culturales, artísticas y gastronómicas del sector. En desmedro de la
realización de visitas técnicas, capacitaciones o implementación de proyectos,
entre otras actividades posibles detalladas en las normas técnicas del programa
formuladas y exigidas por INDAP, los funcionarios atendieron los requerimientos
directos y urgentes de la directora de DIDECO y de su equipo. En este caso,
primó el estar cotidianamente implicados en las dinámicas de la Dirección y el
convivir con el ánimo de premura y caos que, generalmente, acompañaba los días
previos a la inauguración de eventos comunitarios de la magnitud de la fiesta
costumbrista de Castro. El focalizar sus horas laborales en participar de la
organización de una actividad local de alto impacto y esperada tanto por la
comunidad local como por los turistas que visitan el archipiélago en verano,
constituía un contexto particular en se cristaliza la pertenencia de los
funcionarios PDTI a la administración municipalidad en detrimento de su vínculo
con INDAP.
Sobrevivir a un sector público precarizado que va
perdiendo su capacidad de proporcionar estabilidad, fiabilidad y previsibilidad,
sumado a la dificultad para establecer un sentido de pertenencia invita a los
trabajadores a desarrollar una actitud emprendedora centrada en sí mismos (Ikonen, 2013). El contexto flexible, de jerarquías
difusas, instrucciones simultáneas y muchas veces contrapuestas, exige, por
parte de los funcionarios del PDTI, no solo control y tolerancia, sino también
autogestión. Deben definir prioridades y actuar estratégicamente en base a sus
propias interpretaciones de la normativa y jerarquía que los determina y
reaccionar a los requerimientos que la coyuntura les exige. El “sentirse parte”
pareciera ser tan flexible como sus contratos.
Conclusiones
Ejemplificado por las experiencias y prácticas de
extensionistas del PDTI, este artículo ilustra etnográficamente la posición
institucional y simbólica de funcionarios que operan bajo estructuras
organizacionales de múltiples partes y regímenes laborales flexibles. Así, los
describe como aquellos que habitan el último eslabón de la cadena y que se
desenvuelven cotidianamente en tierra de nadie. Presta especial atención a las
ambigüedades que experimentan estos funcionarios, cómo navegan diariamente su
posición y rol al interior de estas organizaciones y cómo cotidianamente
articulan narrativas en torno a las diversas formas en que su relación con
jerarquías múltiples propicia condiciones laborales, materiales y simbólicas
precarias. En concreto, esta estructura organizacional, sumado a la
permisividad del sistema laboral chileno, confina a los funcionarios en
intrincados espacios de subordinación y dependencia y dificulta su capacidad de
negociación para demandar beneficios, generar las bases para alcanzar
certidumbres e identificarse con las organizaciones que los emplean.
Es en estos contextos, forjados por la propagación e
implementación de los valores y principios de la NGP y las reformas
modernizadoras destinadas a incorporar prácticas empresariales y orientadas al
mercado dentro del sector público, donde se genera un escenario en el que los
trabajadores experimentan dificultades para acceder a prestaciones sociales,
alcanzar la estabilidad laboral y experimentar un sentido de pertenencia. La
inseguridad laboral, como describe Hartley (1998),
se asocia con un menor compromiso organizativo y, al ser percibida, afecta las
actitudes y comportamientos laborales de los empleados. En el caso de los
funcionarios del PDTI, esta inseguridad se traduce en prioridades y
preferencias que los motiva a acercarse o alejarse de las organizaciones
involucradas en sus condiciones de empleo.
Si bien las ciencias sociales han aportado al estudio
de la precarización laboral, a menudo lo han hecho desde marcos analíticos que
privilegian categorías rígidas y dicotómicas. Esto ha limitado una comprensión
más situada de fenómenos como las estructuras organizacionales difusas y de
múltiples partes. Tal como plantea Palermo y Capogrossi (2020, p. 19), es
necesario cuestionar estas nociones binarias, ya que simplifican la complejidad
y diversidad de formas que adquiere el trabajo en contextos contemporáneos. El
caso que presento aquí permite vislumbrar algunas de las prácticas y decisiones
que toman los funcionarios para fijar su pertenencia a las distintas
organizaciones implicadas en sus contratos y tareas cotidianas. Las relaciones
verticales y horizontales configuran las posibilidades de acción, o las
prácticas que pueden o no llevarse a cabo sobre el terreno. Esto da lugar a un
escenario en el que las decisiones y expectativas de los funcionarios están
determinadas en gran medida por un sistema ambiguo y enmarañado. Este escenario
no sólo produce ansiedad debido a la inestabilidad crónica y a la falta de
claridad en su trabajo diario, sino que también deja a los funcionarios del
PDTI en la parte inferior de la escala organizacional, o los sitúa en el último
eslabón de la cadena.
En esta línea, Rodgers y
Rodgers (1992) especifican cuatro elementos que describen las condiciones
precarias de trabajo: la percepción de inestabilidad respecto de las relaciones
laborales; la falta de control de las condiciones de trabajo, los salarios y el
ritmo de trabajo; la falta de beneficios sociales, protección social y derechos
colectivos; y la insuficiencia de ingresos. En Chile, estos cuatro componentes
son fácilmente reconocibles en los esquemas laborales utilizados tanto por
entidades privadas como públicas. Ahora bien, el caso de los funcionarios del
PDTI pone de manifiesto algunas de las consecuencias que genera el Estado
chileno al utilizar contratos a plazo fijo (generalmente renovables tras una
evaluación) a la hora de contratar empleados para ejecutar programas sociales
focalizados y descentralizados.
A partir de estos mecanismos, los funcionarios del
Estado se enfrentan cara a cara con la precariedad. Esto se combina con la
falta de certidumbre sobre su futuro (Neilson y
Rossiter, 2008), lo que agrava las expresiones de precariedad compartida
que ya existen. Además, la protección contra los efectos de la precariedad no
se distribuye de manera uniforme. Por ejemplo, Chile cuenta con prestaciones
sociales que protegen a los trabajadores contra la precariedad del mercado
laboral. Sin embargo, y como se evidencia en el caso de los funcionarios del
PDTI, el acceso a esta protección es desigual y sólo está disponible en algunos
contextos.
En términos generales, mucho se ha dicho sobre la
precarización del mercado laboral, sus consecuencias en las sociedades
capitalistas, y específicamente sobre cómo las nuevas estrategias de gestión,
normalmente asociadas al sector privado, están permeando el nivel operacional
del Estado, impactando negativamente en las condiciones de trabajo de los
funcionarios públicos (Bach, 2012; Doogan, 2015;
Campbell y Price, 2016; Lazar, 2017). No obstante, debates sobre el cruce
de las nuevas prácticas de gestión con la precarización alcanzan otro nivel
cuando sus externalidades negativas se iluminan etnográficamente al exponer
prácticas y experiencias locales. Esta atención descriptiva y analítica también
permite destacar las complejidades organizacionales que salen a la luz cuando
los valores de la NGP alcanzan la primera línea de los programas sociales del
Estado. Tener que operar diariamente en el escalafón más bajo, en tierra de
nadie, sin pertenecer expresamente a una agencia o institución, y bajo
múltiples cadenas de mando configura un entorno laboral que ejemplifica el
debilitamiento del empleo tradicional en los servicios públicos. A pesar de
esto, los funcionarios generan estrategias y narrativas que les ayudan a
sortear los obstáculos producidos por su posición en la estructura
organizacional del Estado. Así, la decisión de identificarse con una u otra
institución (o parte), o con ninguna, y su capacidad para reconocer su posición
dentro de este complejo entramado organizacional, les dota de agencia para navegarlo
y desempeñar sus funciones cotidianas.
Este artículo también contribuye a los debates cómo estos
regímenes laborales dejan de ser un recurso explotado únicamente por el sector
privado, y adoptan nuevas configuraciones al ser aprovechados por el mercado
laboral del sector público antes caracterizado por su estabilidad. Los
funcionarios del PDTI son conscientes de sus desventajas frente a los
funcionarios públicos empleados mediante contratos indefinidos que les dan
acceso a las prestaciones sociales garantizadas por la institucionalidad
vigente. En consecuencia, esta capacidad reflexiva los vincula con una
emergente comunidad más amplia de trabajadores estatales que comparten estas
experiencias -que puede ser definida como “el
precariado” (Standing, 2011; 2014)-, que han
comenzado a organizarse para mejorar las condiciones bajo las cuales que son
contratados. Aunque a menudo se entienda que experimentan un empleo
intermitente o subempleo, la definición y el alcance del “precariado”, o de quienes experimentan la precariedad, se enriquece
al incluir las experiencias de trabajadores a cuenta propia pero subordinados
que habitan el espacio liminal entre dos partes: condiciones que dan sustento a
otras aristas, y cristalizaciones, de la inseguridad laboral.
Ahora bien, cabe la pena recalcar que muchas veces la formalidad
no es garantía de empleos de calidad ni de seguridad laboral. La noción de “formalidad precarizante” planteada por
Durán y Narbona (2021: 207) permite observar que empleos que en el papel son
estables también pueden ser, en la práctica, profundamente inestables,
especialmente cuando existe un modelo institucional que restringe activamente
la capacidad de acción coordinada de los trabajadores (Durán, 2023). En este
sentido, las experiencias aquí documentadas invitan a reflexionar no solo sobre
las formas que adopta la precarización en el Estado, sino también sobre los
marcos normativos y organizacionales que la posibilitan o la contienen.
Por último, la etnografía presentada da pie a la
emergencia de interrogantes relacionados con el efecto de la precarización en
la ejecución de programas que operan bajo condiciones contractuales inestables.
Tal como ha documentado Valdivieso (2025), la necesidad de producir evidencia
constante mediante registros, formularios y firmas no solo responde a
exigencias institucionales de rendición de cuentas, sino que también expresa la
presión individual que enfrentan los funcionarios por asegurar su continuidad
laboral. Esto configura una lógica de implementación fuertemente orientada por
el cumplimiento de indicadores y plazos por sobre procesos formativos o
relacionales con los usuarios. En este sentido, la precarización laboral no es
un trasfondo neutro, sino un factor que incide directamente en la manera en que
los programas se vuelven operativos y en los sentidos que adquieren para
quienes los implementan.
Agradecimientos
Este artículo
contó con el apoyo del Centro de Estudios Interculturales e Indígenas (CIIR)
(ANID/FONDAP/15110006) y del Proyecto FONDECYT Postdoctorado 3220194.
Primero que todo, quiero agradecer la paciencia, buena disposición y
amistad de los funcionarios y funcionarias del PDTI que me acogieron durante un
año. También, agradezco a Penny Harvey, Peter Wade y Guilherme Fians, por sus
críticas constructivas, al Centro de Estudios Interculturales e Indígenas
(CIIR) y al Proyecto FONDECYT Postdoctorado 3220194 por su apoyo. Por último,
agradezco a los revisores anónimos por sus enriquecedores comentarios y al
equipo editorial de la revista.
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