EDUCACIÓN PRIMARIA
PÚBLICA EN LOS TERRITORIOS NACIONALES: DESAFÍOS, MODALIDADES Y RESPUESTAS
ADAPTADAS (ARGENTINA 1900-1916)
PUBLIC PRIMARY EDUCATION IN THE NATIONAL TERRITORIES:
CHALLENGES, MODALITIES AND ADAPTIVE RESPONSES (ARGENTINA 1900-1916)
Cecilia
del Barro
Instituto
Rosario de Investigaciones en Ciencias de la Educación
Consejo
Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas
Universidad
Nacional de Rosario
Santa Fe, Argentina
delbarro@irice-conicet.gov.ar
Fecha de ingreso:
12/11/2024
Fecha de aceptación:
31/05/2025
Resumen
Este artículo analiza el proceso de escolarización en los
Territorios Nacionales de Argentina a comienzos del siglo XX, en un contexto
caracterizado por las limitaciones del gobierno central para ejercer un control
efectivo. En línea con investigaciones recientes que destacan una relativa
autonomía regional respecto del modelo centralizado, el trabajo examina el
papel de los inspectores como mediadores entre las normativas estatales y las
necesidades locales. Se plantea que las condiciones materiales y sociales de
estas regiones, junto con la débil presencia estatal, habrían facilitado el
involucramiento de diversos actores en la implementación de las políticas
educativas. A partir del estudio de dos modalidades escolares —el sistema
tutorial o internado y las escuelas ambulantes— se reconstruyen las formas en
que estas experiencias fueron pensadas y adaptadas en el territorio. El enfoque
metodológico combina herramientas cuantitativas y cualitativas, permitiendo
abordar tanto las tendencias generales del movimiento escolar como las
representaciones y estrategias de los funcionarios implicados.
Palabras claves: educación común, modalidades
escolares, sistema tutorial - escuela ambulante, Territorios Nacionales, inspectores
Abstract
The process of schooling for children in
Argentina’s National Territories at the beginning of the 20th century reveals
signs of limited administrative reach on the part of the national government,
aligning with recent research that points to a considerable degree of autonomy
in these regions from the centralized model. The review of official documents
produced by the agencies responsible for public education and territorial
administration shows the active participation of inspectors as intermediaries
between the national State, central regulations, and local needs. Aiming to
contribute to the study of the expansion of primary education in the National
Territories, this article argues that the material and social conditions of
those regions—along with the limited capacity of the central government to
exercise full control—may have facilitated the involvement of various actors in
the implementation of educational policies. In this context, it analyzes the
development of two school modalities: the tutorial system (boarding schools)
and itinerant schools, based on a methodological approach that combines
qualitative and quantitative tools.
Keywords: common education, school modalities, tutorial system,
itinerant school, National Territories, inspectors
Introducción
A fines del siglo XIX y comienzos del XX, el Estado
nacional argentino buscó ejercer un control directo sobre la administración
política de los Territorios Nacionales. Bajo un modelo centralizado y
homogeneizador, distintas agencias estatales comenzaron a instalarse en esas
regiones, incidiendo sobre las formas locales de organización social y
política. No obstante, investigaciones recientes han matizado el impacto real
de ese control, señalando que las distancias geográficas, la escasa densidad
poblacional y la limitada infraestructura de transporte y comunicación
condicionaron su alcance. Estos trabajos invitan a seguir indagando entre los
márgenes que los límites de la acción del gobierno central supusieron para el
desarrollo de la escolarización en las Gobernaciones.
Con el objetivo de contribuir al estudio del proceso de
expansión de la educación común en los Territorios Nacionales, este artículo[1] analiza la implementación de dos modalidades
escolares promovidas en las primeras décadas del siglo XX: el sistema tutorial
o internado y las escuelas ambulantes. El foco está puesto en reconstruir las
condiciones de surgimiento de estas experiencias y el modo en que fueron
adaptadas e implementadas por agentes del propio aparato estatal, particularmente
inspectores del Consejo Nacional de Educación (CNE). La hipótesis que orienta
este trabajo sostiene que las condiciones materiales y sociales de aquellas
regiones —así como los límites que enfrentó el poder central para ejercer un
control pleno— favorecieron la aparición de márgenes de flexibilidad en la
implementación de la política educativa. En ese marco, ciertos funcionarios,
como los inspectores generales y seccionales del CNE, desempeñaron un papel
relevante en la identificación de problemas y en la elaboración de soluciones
situadas, algunas veces siendo auxiliados por las poblaciones locales.
El análisis se basa en fuentes oficiales, fundamentalmente
documentos producidos por el propio CNE. Entre ellos se incluyen el periódico El Monitor de la Educación Común (EMEC),
los informes anuales del CNE al Ministerio de Justicia e Instrucción Pública,
las leyes de presupuesto y fragmentos específicos consignados en el diario de
sesiones de la Cámara de Diputados. Si bien se trata de registros estatales
cuya orientación institucional debe ser considerada críticamente, estos
documentos permiten rastrear conflictos, tensiones y negociaciones internas al
aparato educativo, así como algunos indicios de participación o colaboración
por parte de las comunidades locales.
Para abordar el objeto de estudio, optamos por la
combinación de metodologías cualitativas y cuantitativas, fundamentales para
desarrollar un análisis amplio y, al mismo tiempo, atender a distintas escalas
de análisis. Desde el enfoque cualitativo, se realizó un rastreo minucioso de
las representaciones y discursos construidos en torno a la expansión de la
instrucción primaria en los Territorios Nacionales, tal como se expresan en los
documentos oficiales del período. Este análisis permite aproximarse a las
formas en que los distintos actores estatales —principalmente inspectores y
autoridades escolares— interpretaron, problematizaron y buscaron responder a
los desafíos de la escolarización en contextos rurales y periféricos. Además,
favorece la identificación de contradicciones y matices hacia dentro del
discurso oficial. En cuanto a las herramientas cuantitativas, posibilitaron la
reconstrucción de tendencias vinculadas al movimiento escolar en las
Gobernaciones: las variaciones en el presupuesto destinado a la educación, la
adopción de modalidades alternativas a la escuela fija y el crecimiento gradual
de la infraestructura educativa. A través del cruce de ambas perspectivas, se
busca identificar no solo decisiones institucionales, sino también márgenes de
adaptación y negociación, que en algunos casos pueden ser leídos desde un
enfoque bottom-up (Fontaine, 2015), entendido aquí como una clave interpretativa que permite
reconocer dinámicas de implementación de políticas desde los niveles
intermedios del aparato estatal, considerando la influencia de actores
sociales, la construcción de acuerdos y la aparición de conflictos por la
definición de las políticas públicas.
En lo que respecta al
recorte territorial en este trabajo nos referimos a los Territorios Nacionales
-actuales provincias- de Misiones, Formosa, Chaco, La Pampa, Neuquén, Río
Negro, Chubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego, algunas de las cuales en los años
analizados fueron variando su conformación con la reincorporación de colonias a
las jurisdicciones provinciales y la incorporación de nuevas regiones, como
ocurrió con el Territorio de Los Andes en 1899. Cabe mencionar que cada una de
estas Gobernaciones tuvo un desarrollo específico, de acuerdo a las singulares
dinámicas regionales, aunque no es objeto de este trabajo profundizar en ellas.
Los Territorios
Nacionales, denominados con posterioridad y de manera alternada Gobernaciones, fueron unidades políticas
dependientes del gobierno central, creadas por el Estado tras asegurar el
dominio de las regiones fronterizas al norte y al sur de Argentina a finales
del siglo XIX. Si bien ello supuso el control territorial del Estado
nacional de reciente afianzamiento, la permanencia y vigencia de los
Territorios Nacionales hasta mediados del siglo siguiente sugiere una
consolidación política inconclusa del mismo (Ruffini, 2007). Dicho esto, conviene destacar que
la impronta de la irrupción estatal en dichas regiones estuvo
condicionada por las características propias de aquellos territorios, es decir
que su aplicabilidad estuvo sujeta a la “condición territoriana” (Arias
Bucciarelli y Jensen, 2008) en referencia a un “republicanismo tutelado” con
“ciudadanía restringida” (Ruffini, 2006), dado que los Territorios Nacionales
fueron divisiones administrativas dependientes del gobierno central. No
obstante, y como hemos señalado, la historiografía reciente relativiza el
alcance del control estatal en estos espacios, sugiriendo un considerable grado
de impermeabilidad a la influencia del modelo centralizado (Ruffini, 2011;
Guic, 2017), favorecido por las distancias y dificultades que presentaron los
escasos medios de comunicación
y de transporte.
Al respecto, los estudios sobre el particular avance del gobierno federal y del
sistema escolar en los Territorios Nacionales han destacado las
características distintivas en la construcción de ciudadanía así como también
los obstáculos que incidieron en la implementación de políticas educativas,
entre los que se observan: la densidad demográfica, la heterogénea composición
social, las carencias de medios de transporte y de comunicación, la ocupación
laboral infantil, la insuficiencia presupuestaria, entre otras (Teobaldo, García
y Hernández, 1997; Nicoletti, 2003; Teobaldo, 2008; Cammarota, 2020; del Barro,
2024). Es pertinente resaltar que, además, se trató de vastas regiones de
incipiente urbanización y de poblaciones de raigambre rural. El estudio del
estado de la educación en las áreas rurales ha señalado una distribución de
escuelas desajustada a las características y necesidades locales, una diluida,
aunque reiterada presencia del Estado nacional y la latente preocupación de
vecinos (Ascolani, 2012; Ferrari, 2014; Montenegro, 2024). Tales condiciones
favorecieron, por ejemplo, en la Patagonia norte, la articulación de las
congregaciones religiosas con algunos pobladores en pos de impulsar un sistema
de educación primaria (Assaneo, 2018; Assaneo y Nicoletti, 2022). Además, las
vastas regiones rurales de los Territorios Nacionales estuvieron pobladas por
grupos étnicos nómades y asentamientos aborígenes, planteando en simultáneo la
problemática de la educación de los indígenas (Artieda, 2015; Assaneo, 2017).
Aún con toda esta
complejidad social y cultural y las deficiencias materiales y logísticas en las
Gobernaciones, las escuelas de enseñanza primaria debieron asumir y concretar
un conjunto de objetivos relativos a la alfabetización, el cuidado de la infancia y la formación del
sentimiento nacional para apuntalar la soberanía. El marco normativo de la educación primaria en las
Gobernaciones estuvo constituido por la Ley 1.420 de Educación Común (1884), la
Ley 1.532 de organización de los Territorios Nacionales (1884) y la Ley 5.559
de Fomento de los Territorios Nacionales (1908)[2], que reglamentaron e instrumentaron formalmente
diversos mecanismos tendientes al desarrollo de las poblaciones y su
escolarización. En consecuencia, la dirección y la administración de las
escuelas de enseñanza primaria en las Colonias y Territorios Nacionales quedaron
a cargo del CNE. El mandato
normativo propendió a la creación de un sistema de escuelas gratuitas de
enseñanza primaria, no obstante, los requisitos para su instalación
establecidos en la legislación contrastaron con el desarrollo de la sociedad
civil de dichas regiones.
La escuela pública
gratuita, entendida como garantía del cumplimiento de la obligatoriedad
escolar, planteó el requisito de poseer de trescientos a quinientos habitantes
para conformar un distrito con derecho a una escuela[3]. La normativa también previó
a las escuelas ambulantes como escuelas especiales de enseñanza primaria en
tanto instrumento para paliar la diseminación de la población infantil en las
campañas[4].
No obstante, éstas quedaron exentas del decreto reglamentario de la ley del año
1884 y recién fueron mencionadas en el Reglamento General de Escuelas de los
años 1889 y 1897, tan solo para declararlas mixtas.
Bajo el imperio de la
ley, entonces, la creación de escuelas estuvo regida por la estructura
demográfica. A propósito de
esto, la estadística fue para el gobierno una fuente fundamental de
datos, a pesar de su considerable grado de imprecisión debido, en parte, a que
la usina de cifras oficiales tardaría décadas en unificar criterios, maximizar
el muestreo y ampliar su incidencia e influencia en todo el territorio nacional
(Otero, 1998; González Bollo, 2007). Aun así, la medición y la técnica
brindaron datos que fueron articulados y contrastados con las observaciones de
la Inspección General de Escuelas de los Territorios y Colonias Nacionales,
creada en 1890 con la designación de Raúl B. Díaz como Inspector del ramo[5].
En 1894 fue incorporado Gregorio Lucero como subinspector y, posteriormente,
varios inspectores seccionales.
El perfil de estos
funcionarios de la Inspección no fue uniforme y si bien respondieron a las
expectativas del gobierno central, en ocasiones sus intervenciones adquirieron
posturas críticas e incluso contrarias a las de la conducción del CNE
(Teobaldo, 2006; Rosso, 2008; Fiorucci, 2015; Southwell, 2015). En 1903 se
reorganizó la inspección con nuevos nombramientos y divisiones seccionales,
siendo la 1ª Misiones, Formosa, Chaco Austral y los Andes; la 2ª Pampa Central,
Río Negro y Neuquén; y 3ª Chubut, Santa Cruz, Tierra del Fuego, Martín García,
buques de guerra, Puerto Militar y Colonia Sampacho. En 1905 tuvo lugar una
nueva reorganización con un inspector general y cuatro inspectores secciones
cuyas tareas fueron distribuidas en nuevas regiones: 1° Misiones, Formosa,
Chaco Austral y Los Andes; 2° Pampa Central, Río Negro, Martín García, Buques
de Guerra y Sampacho, 3° Neuquén; 4° Chubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego. Dos
años más tarde se subdividió la primera y la segunda sección creando la quinta
y sexta: 1ª sección Misiones, 2ª Formosa, Chaco Austral y Los Andes, 3°
Neuquén; 4° Chubut y Santa Cruz, 5ª Formosa y Chaco Austral, 6ª Río Negro.
Hasta 1916, la Inspección de escuelas de los Territorios Nacionales
incorporó progresivamente funcionarios y subdividió las regiones en distintas
secciones cada una con un inspector seccional a cargo, llegando a un total de
diez[6].
Tras la creación de
la Inspección de los Territorios Nacionales, la interacción entre el CNE y las
necesidades educativas de aquellas regiones dependió en gran medida de ese
cuerpo de autoridades que creció progresivamente a lo largo de los años. Esa
mediación no solo implicó el relevamiento de problemáticas, sino también la
búsqueda de soluciones viables frente a las restricciones estructurales del
sistema. La demanda más acuciante estuvo vinculada a hacer factible el mandato
de la educación común, es decir, a su dimensión material: crear escuelas,
construir edificios, formar y distribuir maestros, dotar de mobiliario, libros
y útiles.
A partir de estas consideraciones, este trabajo se inscribe
en una línea de estudios que busca matizar la imagen de un Estado nacional
homogéneo en la administración de los Territorios Nacionales, y se apoya en un
cuerpo historiográfico que ha avanzado en el análisis del despliegue
institucional y educativo en esas regiones. A continuación, identificamos la
ampliación del margen de acción en las políticas educativas de las
Gobernaciones a partir del aumento y posterior flexibilización presupuestaria.
Luego, abordamos el desarrollo del sistema tutorial y las escuelas ambulantes.
La experiencia de los inspectores y la
mirada local
En los últimos años
del siglo XIX, el desarrollo de la enseñanza primaria en las Gobernaciones
priorizó la creación de escuelas como la mejor forma de expandir la
escolarización. El progresivo crecimiento del número de escuelas era atribuido
a la demanda que distintos actores allí radicados hacían llegar al CNE. Así lo
consignó la inspección en el informe anual del año 1900:
Como la inmigración es constante, los
pueblos con vida propia se desarrollan rápidamente y del desierto surgen
establecimientos aislados, aldeas y colonias por todo el ámbito territorial. El
número de ignorantes aumenta proyectando alarmante sombra; y el gobernador, el
jefe militar, el funcionario escolar, el colono, el viajero y el explorador
piden de todos rumbos, de Enero a Enero, todos los años: ¡más escuelas!
¡mejores escuelas! Tal es la causa del crecimiento progresivo de las cifras que
anteceden (Diaz,
1901, p. 146).
Sin embargo, según
informaban los inspectores, la estrategia de crear escuelas en aquellas vastas
regiones apenas lograba bajos niveles de inscripción y asistencia, en parte
porque a ella se contrapuso la dinámica de las poblaciones territorianas,
caracterizada por su diseminación e inestabilidad. Por otra parte, “porque el presupuesto, siempre exiguo, se
llenó pronto y obligó a contestar a vecindarios importantes que clamaban por el
cartel de lectura: <<tengan paciencia; el año entrante serán
atendidos>>” (Diaz, 1901, p. 147).
En efecto, la
expansión del sistema de escuelas públicas de enseñanza primaria exigía
erogaciones que el erario del CNE no podía costear con recursos propios debido
a la escasa e irregular contribución de las poblaciones ubicadas en las
Gobernaciones. La inspección del ramo, a través de las autoridades del CNE y
del Ministerio de Justicia e Instrucción Pública, solicitaron un auxilio específico al Estado
nacional. Así, el financiamiento de la educación común en los
Territorios Nacionales tuvo un fuerte impulso a partir de 1899 producto de
haber sido incorporado en el presupuesto de la administración nacional una
partida específica para sus escuelas (ver tabla 1), financiadas por rentas
generales de la Nación y no por ingresos al Tesoro Común de las escuelas.
Tabla 1: Partida presupuestaria para las
escuelas de los Territorios Nacionales.
|
Año |
$ moneda nacional |
Porcentaje de aumento interanual |
|
1899 |
234.792 |
- |
|
1900 |
386.016 |
64.41 |
|
1901 |
400.176 |
3.67 |
|
1902 |
401.856 |
0.42 |
|
1903 |
401.856 |
0.00 |
|
1904 |
504.000 |
25.42 |
|
1905 |
588.000 |
16.67 |
|
1906 |
960.000 |
63.27 |
|
1907 |
960.000 |
0.00 |
|
1908 |
- |
- |
|
1909 |
1.235.280 |
- |
|
1910 |
1.680.000 |
36.00 |
|
1911 |
1.680.000 |
0.00 |
|
1912 |
1.680.000 |
0.00 |
|
1913 |
2.888.996 |
71.96 |
Fuente: Elaboración propia
en base a los datos consignados en las Leyes
de Presupuesto General de la República Argentina 1899-1916[7].
La percepción de un
aumento en las partidas destinadas a financiar la instrucción primaria en las
Gobernaciones no fue acompañada -según señalaron los inspectores- por mejoras
visibles en los niveles de alfabetización. Por esos años, además, las partidas
presupuestarias para las escuelas públicas de las Gobernaciones eran de uso
exclusivo e intransferible, es decir, cada una de ellas correspondía a una
escuela: sus gastos de mantenimiento, sueldo del personal, alquiler. A partir
de esa constatación empírica, basada en sus recorridos y experiencias, los
inspectores comenzaron a insistir en la necesidad de flexibilizar el uso y
disponibilidad de los recursos para establecer escuelas en dichas regiones.
Partían del entendimiento de que al aumento presupuestario debía acompañarlo
medidas más adaptadas a aquellas realidades disímiles. Este diagnóstico fue
expresado por las autoridades del CNE al presentar el informe anual por el año
1902:
El aumento de
población, paulatino, como en la Pampa o improvisado, como en Misiones,
reclamaba, con urgencia, la creación de nuevas escuelas, y la mayor graduación
o aumento de personal en las establecidas. También los cambios de ubicación y
la emigración de los pobladores, como en el Chubut y el Neuquén, aconsejaban la
supresión de algunas, donde ya no eran necesarias para ubicarlas en otros
puntos; pero este Consejo no podía resolver nada al respecto en atención a que
el presupuesto ubica las escuelas en lugares determinados (...) Felizmente,
estos inconvenientes han desaparecido. El Honorable Congreso ha votado, una
suma única, sin otra restricción que la fijación de sueldos, todos los gastos que
comprenden las escuelas de los Territorios; y en esta virtud el Consejo podrá
en adelante clausurar las escuelas que no presten servicios, cambiar su
ubicación donde sea necesario, aumentar el personal, y fundar con el importe de
las escuelas suprimidas otras nuevas, donde el aumento de población las exija,
y hasta donde la suma autorizada lo permita (Gutiérrez, 1903, pp.
20-21).
Es a partir de 1902,
entonces, que el CNE obtuvo mayor flexibilidad presupuestaria, lo que permitió
tomar decisiones más ágiles. Es decir, la creación de escuelas fijas continuó
correspondiendo al criterio normativo del crecimiento demográfico y los límites
presupuestarios, pero a comienzos del siglo XX esta política fue adaptada a las
fluctuantes dinámicas poblacionales. Cabe mencionar que, especialmente tras la
sanción de la Ley 5.559, se priorizó la instalación de escuelas fijas en
ciudades establecidas o en localidades vinculadas al tendido ferroviario. Como
parte de aquella orientación, el ministro de Obras Públicas de la Nación,
Ezequiel Ramos Mexía, anexó a la normativa un pedido al Ministerio de
Agricultura para que se reservaran parcelas de una o más hectáreas de terreno
en las estaciones de ferrocarril para que se construyeran allí las escuelas[8].
El conocimiento
acumulado por las autoridades escolares sobre las condiciones geográficas y
sociales de los Territorios Nacionales permitió revisar la premisa dominante
según la cual la difusión de la enseñanza primaria y la reducción del
analfabetismo dependían principalmente de la multiplicación del número de
escuelas donde la concentración o condensación de las poblaciones era difícil.
Numerosas y reiteradas peticiones de maestros y directores, constatadas en las
actas oficiales de las sesiones del CNE, respaldaron la necesidad de nuevas
consideraciones. Un informe radicado en Colonia 16 de Octubre (actual Trevelin)
y enviado al inspector seccional indicaba:
Difícil es, dice el maestro, en este lugar donde cada
poblador vive en su legua de campo, ubicar la escuela al alcance de todos.
Mientras no haya una aldea o un lugar central con casas de pensión para los
niños de afuera, siempre será atrasada la educación (Díaz, 1903, p. 1075).
La dificultad
material de establecer la escuela fija en el radio escolar reglamentario se
opuso a la lógica centralizadora pretendida por el gobierno nacional, dando
lugar a intervenciones de vecinos de las localidades ofreciendo donaciones o
edificaciones para conseguir que el CNE creara una escuela en su zona. De
hecho, según datos relevados por la Inspección de los Territorios Nacionales,
en años posteriores se informó que de un total de 103 escuelas asentadas en
edificios considerados fiscales, 32 funcionaban en casas o ranchos cedidos por
los propios vecinos[9].
De este modo era reconocida la participación local, promoviendo el allanamiento
de los obstáculos que impedían el desarrollo de la educación pública. A modo de
ejemplo, con la particularidad de tratarse de una comunidad indígena, puede
mencionarse el ofrecimiento realizado por el cacique Miguel Ñancuche Nahuelqiur
de Cushamen -Chubut-, informado en 1906 por el inspector seccional Marcelino B.
Martínez:
El local, propiedad del cacique Ñancuche y que cede gratis
para la escuela, tiene buenas condiciones y se encuentra en buen estado (...)
Respecto al maestro, el cacique me insinuó su deseo de que se le cambiara, pues
no estaba contento con él; cree que no le tiene todo el respeto y consideración
debidas o que lo mira en menos. No hace cargos serios, pero creo conveniente el
traslado del maestro, pues el cacique es persona muy influyente en el
vecindario, es amante de la instrucción y está prestando buenos servicios a la
escuela. Al no estar contento podría perjudicar fácilmente sus propósitos,
dificultando la asistencia (Martínez,
1906a, p. 416).
Por un lado, esta
solicitud indica un rol activo de los pueblos originarios no siempre registrado
en la historiografía educacional en esta coyuntura histórica (Assaneo, 2017).
Por otro, y en contraposición, confirma que la recepción por parte del Estado
mantenía una representación negativa de los pueblos originarios ya que, según
los datos que manejamos, el pedido de remoción del maestro no tuvo eco entre
las autoridades del CNE. Al respecto, también resulta ilustrativo recuperar un
fragmento de la carta presentada por el presidente del organismo, José María
Ramos Mejía, durante una sesión de la Cámara de Diputados en ocasión del debate
por la regularización de las rentas percibidas por el Tesoro Común de las
escuelas. En ese marco, Ramos Mejía expresó:
Más elocuente es el dato de que los indios pagan escuelas,
de que caciques son encargados escolares en ciertos territorios del sur, y de
que, en cambio, la Nación tal vez pronto sea más salvaje que lo que ellos
fueron antes, cerrándoles las escuelas que los tienen orgullosos porque los
vinculan a la civilización en su descendencia, rehabilitada por el trabajo. Es
decir, que hemos invertido los papeles, y que tal vez mañana tengamos que
recibir lecciones del indio
(Argentina, 1910, p. 527).
Si bien esta
intervención en el seno del Congreso respondió a una retórica de reclamo que
buscó contrastar los roles entre quienes eran considerados “salvajes” y
“civilizados”, también permite reconocer que ciertos impulsos de participación
local comenzaban a permear, aunque de forma parcial, las decisiones y discursos
del aparato estatal. En ese sentido, el reconocimiento e incidencia en la
institucionalización de las preocupaciones de los lugareños coincidía con la
propensión al pragmatismo que reclamaba la Inspección de los Territorios
Nacionales a la presidencia del CNE. Al respecto, Raúl Díaz ya había planteado
la necesidad de medidas educativas flexibles y de adaptaciones escolares al
medio, en ocasión de exponer la inestabilidad de ciertas poblaciones ubicadas
en el extremo oeste del límite internacional:
Una ley natural de carácter geográfico, imprime estos dos
movimientos de flujo y reflujo, en la mayoría de la población
chileno-argentina, sin tierra propia; y, lógicamente, la escuela, si ha de llenar
su misión civilizadora, lejos de contrariar dicha ley, debe obedecerla,
acompañando los dos movimientos étnicos. Algunas escuelas, pues, en vez de
permanecer fijas, debieran funcionar cinco meses en la veranada y otros
cinco meses en la invernada, previo y atinado establecimiento de dos
estaciones bien provistas de material. Si una ley de la vida arrebata los niños
a la escuela, ésta debe ir tras ellos (Díaz, 1904, 1236).
Esta situación se dio
en gran parte de los Territorios Nacionales, a excepción de las ciudades
capitales o núcleos urbanos, y fue más compleja entre las poblaciones
fronterizas o aquellas ubicadas en la zona cordillerana, aunque no fue
exclusiva de ellas. En conjunto, Inspectores General y Seccionales en diálogo
con pobladores y autoridades locales delimitaron una problemática que excedía
la restricción presupuestaria o la predisposición administrativa de ejecutar
las políticas educativas. Nos referimos a la distinción que se hizo y cobró
nitidez sobre la necesidad de ensayar modalidades escolares especiales como
posible solución de la dispersión de la población infantil, la falta de
asentamiento firme o el trabajo infantil que eximió e impidió a niños de
ingresar o permanecer en las escuelas durante la obligatoriedad escolar.
Modalidades escolares
A comienzos del siglo XX adquirieron nitidez un abanico de
dificultades, una multiplicidad de realidades por considerar y el desafío de
impulsar medidas pertinentes para ampliar los alcances de la enseñanza
primaria. En ese sentido, la dotación de funcionarios para las escuelas de los
Territorios Nacionales, el progresivo, aunque limitado aumento de las partidas
presupuestarias y la disponibilidad más flexible de los recursos evidenciaba el
reconocimiento de demandas específicas.
Hacia 1906 varios inspectores seccionales acordaban que
algunas escuelas debían contar con un sistema de internado; entre ellos, Olivio
J. Acosta, encargado de la 6º Sección afirmaba que “Para combatir con eficacia el analfabetismo de nuestras campañas, se
impone esa medida para los centros poco poblados y en los puntos de poblaciones
adventicias, de paso, cabe ensayar hasta la escuela ambulante” (CNE, 1909a,
pp. 157-158). En definitiva, se trató de la constatación empírica de que
ciertos obstáculos como la inestabilidad y la dispersión de la población
infantil requerían un mayor esfuerzo e ingenio de las políticas educativas, más
adaptación a las condiciones materiales y un uso diferente de las herramientas
brindadas por la propia normativa. Ello sugiere, siguiendo a Rosso (2008), un
giro interpretativo de esas problemáticas por parte de la Inspección de los
Territorios Nacionales, que implicó la búsqueda de soluciones más factibles,
apremiadas por las demandas locales y los bajos índices de alfabetismo en las
zonas rurales.
Sistema tutorial o Internado
En los primeros años de 1900, los inspectores seccionales,
principalmente de la región sur, informaban al CNE que entre las principales
causas que conspiraban contra los intereses escolares en las campañas se
destacaban el atraso del medio físico, por la diseminación de las poblaciones y
la consecuencia de su aislamiento, y la indiferencia e ignorancia que
adjudicaban a los habitantes, presuponiendo un desinterés por la educación de
sus hijos. Señalaban, también, como factor más influyente para modificar tal
situación a la propia escuela, de allí que sugirieron dotar con el sistema de
internado a algunas de ellas, en tanto entendían que era el modo de asegurar y
maximizar sus beneficios.
Sin estar previsto en la normativa, un sistema tutorial o de
internado requería la concentración de niños cuyos hogares se encontraran fuera
del radio escolar legal por un tiempo determinado a fin de vigilar y cumplir
con la asistencia, así como mantener una conveniente distancia de sus familias.
La modalidad ya era conocida en los Territorios Nacionales, en tanto era
practicada en el norte y el sur argentino por las congregaciones de
franciscanos y salesianos, respectivamente (Artieda y Liva, 2014; Assaneo y
Nicoletti, 2018). Con su puesta en práctica se pretendía compeler a la
inscripción y la asistencia de la población infantil al reducir al mínimo la
distancia de la escuela. En algunas localidades, la preocupación por el
analfabetismo era compartida por los pobladores y vecinos que, incluso, ponían a
disposición edificios o materiales para ampliar las construcciones de las
escuelas existentes y allanar así los obstáculos vinculados a la falta de
recursos para sustanciar la modalidad. Sobre ello, un informe de 1906 de
Marcelino Martínez, inspector de la 4ª Sección, justificaba su implementación
al explicar los resultados obtenidos en cuanto a la asistencia en la Colonia
Escalante donde
Existe una dificultad muy seria, y es la distancia a que se
encuentran las poblaciones unas de otras. En cualquier punto de la colonia que
se sitúe la escuela no existirán dos casas de donde puedan concurrir los niños
a clase, y regresar a sus casas en el día. Se requiere el internado en las
cercanías de la escuela, y los pobladores están resueltos a realizarlo porque
comprenden que es el único que salva la dificultad (Martínez, 1906b, p. 638).
El sistema tutorial, además, se inscribía en una apreciación
que algunos actores tenían de las comunidades indígenas, que fueron mayormente
los destinatarios de la modalidad, y de las poblaciones rurales que ocupaban a
los niños en los trabajos agrícolas o de pastoreo. Los diagnósticos emitidos
por la inspección referían ya no solo a la inscripción sino también a la
necesidad de retener a la población infantil en la escuela. Sobre ello, Luis
Funes, inspector de la 4ª Sección que por entonces abarcaba los Territorios
Nacionales de Chubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego, alertaba al CNE:
Dos son los asuntos capitales que merecen especial atención
para hacer compenetrar las nociones de educación en esta clase de niños: la
asistencia y el aislamiento del hogar, por el mayor tiempo que fuera posible,
mientras concurran a la escuela. En cuanto a la primera, en este año, ha sido
la más pésima que pueda haber. Los indios no se toman ningún interés por la
escuela; para ellos es una institución desconocida; sin utilidad, nunca han
sentido sus beneficios; los pobres infelices hasta le temen en su desconfianza
y la odian como medio que tiende, según sus creencias, a llevar sus hijos al
estado de una raza que aborrecen y que en su salvaje ignorancia la creen
inferior (...)
En el tiempo del corte de las lanas, parición de ovejas, repunte de haciendas,
etc., es necesidad imprescindible el hacerles faltar algunos días a la escuela.
En cuanto a la separación del niño del hogar, sería imposible sin el
establecimiento de un internado, al que se le oponen muchísimas dificultades.
Hasta el fin del año habían inscriptos 14 niños y dos niñas, total 16, de cerca
de 50 que existen en edad escolar, en el radio que comprende el vecindario de
esta escuela
(Funes, 1906, pp. 646-647).
La modalidad se puso en práctica de forma tentativa en 1906,
aunque fue recién en 1907 que el CNE emitió una resolución autorizando a la
inspección de los Territorios Nacionales a organizar bajo el sistema tutorial
aquellas escuelas donde fuera posible y conveniente hacerlo, a la vez que
habilitó el ensayo de la escuela ambulante. Dos años más tarde reglamentó la
instalación de los internados, ampliando aquella primera decisión estableciendo
las condiciones para acceder a este sistema, reservándolo para niños indígenas
o indigentes que vivieran fuera del radio escolar y no pudieran asistir a
escuelas públicas por causas justificadas. En esos casos, se contemplaba la
implantación del sistema tutorial, aunque con requisitos documentales como
certificados de pobreza, procedencia indígena o domicilio, que debían ser emitidos
por inspectores o autoridades locales (CNE, 1909b, p. 156).
De acuerdo a las fuentes en las que se sustenta este
trabajo, no nos ha sido posible reconstruir y cuantificar el número y ubicación
de las escuelas estatales que contaron con esta modalidad. No obstante, el
relevamiento de los documentos consultados sugiere que la mayoría de los
pedidos para la implementación del sistema tutorial —canalizados por los
inspectores a través de sus informes— provinieron de los Territorios Nacionales
del sur. Si bien se autorizaron algunas experiencias, no se han encontrado
evidencias documentales suficientes que permitan afirmar un desarrollo
sostenido de esta modalidad durante el período analizado. En efecto, tal como
ha señalado Pierini (2011), la creación de internados implicó una inversión
significativa en infraestructura, personal y mantenimiento, lo que generó
reticencias por parte del Estado. A ello se sumaba la competencia con los
internados administrados por congregaciones religiosas. En este contexto, es posible
que el sistema tutorial haya tenido una aplicación acotada, y que el CNE optara
por sostener las iniciativas existentes antes que promover nuevas experiencias
bajo su dependencia directa.
Escuelas ambulantes
Las escuelas ambulantes estuvieron previstas en la Ley
1.420. No obstante, fue recién a inicios del siglo XX, y en paralelo a la
aparición del sistema de internado, que comenzaron a establecerse con el
objetivo principal de combatir el analfabetismo en las zonas rurales de escaso
poblamiento, complementando a la escuela fija. En agosto de 1914 se crearon las
primeras cuatro en reemplazo de las despobladas escuelas de Ensanche Colonia
Sarmiento, Colonia San Martín, Gualjaina, Gangan (Chubut) y Cura Lauquen (Río
Negro). Como puede observarse en la tabla 2, durante el período en estudio, la
progresiva instalación de esta modalidad se extendió hasta el Territorio
Nacional de La Pampa.
Tabla 2: Escuelas ambulantes en los
Territorios Nacionales
|
Año/Ubicación |
Chubut |
Río Negro |
La Pampa |
Total |
|
1914 |
3 |
1 |
- |
4 |
|
1915 |
5 |
2 |
4 |
11 |
|
1916 |
5 |
2 |
4 |
11 |
Fuente: Elaboración propia
en base a los datos consignados en los Informes
Anuales del CNE.
Cada una de estas escuelas ambulantes contó con dos estaciones, es decir, puntos de
referencia para los pobladores, relativamente fijos, como colonias agrícolas o
almacenes de ramos generales, donde se instalaban por un período de cuatro
meses y medio; de modo que, en general, el total de escuelas de esta modalidad
debería entenderse por duplicado (ver tabla 3). El requerimiento formal para su
puesta en funcionamiento fue la asistencia media mínima de 10 alumnos por
estación. El curso comprendía la enseñanza de los ramos instrumentales
(lectura, escritura, aritmética y nociones de geografía e historia argentina),
siguiendo los programas y horarios de las escuelas infantiles de los
Territorios Nacionales. Así, las autoridades escolares en las Gobernaciones
estimaban que la escuela ambulante “llenaría
las necesidades de la primera educación en esos y otros tantos lugares rurales,
con ventajas económicas, administrativas y docentes” (Diaz, 1914, p. 14).
Tabla 3: Escuelas ambulantes: estaciones e
inscripción en 1916.
|
Territorio Nacional |
Escuela |
Estaciones |
Alumnos inscriptos |
|
La Pampa |
1ra |
Los Puelches |
16 |
|
La Florida |
15 |
||
|
2da |
Chalileo Santa
Isabel |
37 |
|
|
Algarrobo del
Águila |
- |
||
|
3ra |
La Elina |
35 |
|
|
- |
- |
||
|
4ta |
San Lorenzo |
28 |
|
|
- |
- |
||
|
Río Negro |
5ta |
Cura Lauquén |
15 |
|
El Cuí (Michiguau) |
13 |
||
|
6ta |
Río Chico |
22 |
|
|
Chacay Warruca |
- |
||
|
Chubut |
7ma |
Choiquenilahue |
11 |
|
Saihueque |
33 |
||
|
8va |
Colonia San Martín |
27 |
|
|
Potra Choique |
- |
||
|
9na |
Gangán |
14 |
|
|
Colilache |
15 |
||
|
10ma |
Gualjaina |
21 |
|
|
Cañadón Grande |
27 |
||
|
11va |
Colonia Escalante |
23 |
|
|
- |
- |
Fuente: Informe presentado
por el Inspector General de Territorios Nacionales al CNE (Díaz, 1916).
Sobre esta modalidad, los inspectores seccionales destacaron
la acogida por parte de los pobladores, quienes ofrecían a préstamo locales
para el funcionamiento de las escuelas. No obstante ello, la inspección de los
Territorios Nacionales sugirió al CNE la compra de casillas transportables o
carpas que facilitaran la instalación de las estaciones en las zonas pastoriles
donde primaba la imposibilidad de encontrar locales o edificios en alquiler. Y
es que, si bien sus primeras estaciones fueron planificadas en puntos de
difícil acceso o donde la inestabilidad de las poblaciones lo exigían, de las
escuelas ambulantes se esperó que
como aliada de la escuela fija, debiera también hacer su
entrada triunfal a lugares remotos y de población diseminada de algunas
regiones de la Pampa Central; y la chata flotante, de techo cubierto, debiera
seguir, de estación en estación terrestre a los hijos de los trabajadores y de indios,
a lo largo del río Bermejo
(CNE, 1914, pp. 380-381).
Aunque las propias autoridades escolares tendieron a no
magnificar los resultados pedagógicos, sí insistieron en su valor práctico, en
tanto atendían a aquellos pequeños núcleos de población que denotaban ser
numerosos. Como puede observarse en el mapa 1, las distancias entre las
estaciones de cada escuela podían variar. En el caso del Territorio Nacional de
La Pampa el trayecto entre las estaciones de la 1ra escuela (Los Puelches y La
Florida) fue aproximadamente de 80 kilómetros; la 2da escuela, en cambio,
recorría alrededor de 30 kilómetros entre una y otra estación (Chalileo Santa
Isabel y Algarrobo del Águila). A su vez, tanto al norte como al sur
funcionaron escuelas ambulantes en una sola estación: la 3ra en La Elina y la
4ta en San Lorenzo. Por su parte, en Río Negro funcionaron dos escuelas
ambulantes que recorrieron entre 15 y 25 kilómetros de una estación a otra: la
5ta escuela entre Cura Lauquén y El Cuí, la 6ta escuela entre Río Chico y
Chacay Warruca. Esta última estación al suroeste de la Gobernación fue la más
inestable en el período estudiado debido a que atendía principalmente a los
niños de una población nómade. Finalmente, en Chubut las estaciones de cada
escuela ambulante recorrían entre 80 y 120 kilómetros, destacándose las
referenciadas al oeste del territorio: la 7ma (Choiquenilahue y Saihueque), la
8va (Colonia San Martín y Potra Choique) y la 10ma (Gualjaina y Cañadón
Grande). La 9na escuela funcionó al norte en las estaciones de Gangán y
Colilache, en tanto la 11va escuela ambulante no tuvo más que una estación
emplazada en la costera Colonia Escalante.
Mapa 1: Escuelas ambulantes: estaciones y
ubicación en 1916.
Fuente:
Elaboración propia en
base a los datos consignados en el Informe presentado por el Inspector General
de Territorios Nacionales al CNE (Díaz, 2016).
El ensayo de esta modalidad fue considerado exitoso y
promovió la conversión de escuelas fijas en ambulantes considerando la reducida
asistencia media, la insuficiente población en el radio legal, así como la
existencia nominal de escuelas rurales. Un informe detallado de la labor
realizada por la Inspección de los Territorios Nacionales, presentada al CNE,
indicaba en 1916 que el 10% de las escuelas públicas de enseñanza primaria eran
nominales ya sea porque no habían funcionado o porque no se habían instalado
(Díaz, 1916). Por su parte, las escuelas ambulantes en su mayoría habían
cumplido con sus dos cursos anuales en las estaciones respectivas, funcionando
de manera regular y destacando por la retención del 87% de la asistencia media
diaria.
El informe anual del CNE correspondiente a los años 1913 y
1914, publicado en 1916, reveló los datos resultantes del censo general de los
Territorios Nacionales, levantado en octubre de 1912 por decreto del Poder
Ejecutivo Nacional, y las cifras del movimiento escolar del año 1913,
fiscalizado por la inspección. En conjunto, se constataba que la población
escolar alcanzaba el número de 63.179 de los cuales se consideraban analfabetos
a 38.055. Es decir, poco más del 60% de los niños y niñas en edad escolar no
sabían leer ni escribir. Un balance de la obra realizada por el CNE entre los
años 1913 y 1916 destacó la creación de escuelas ambulantes como modalidad
escolar y explicaba que
Hasta el año 1914 no se pensó en cumplir el mandato de la
Ley porque no se había llenado satisfactoriamente, por razones de presupuesto,
el propósito de combatir el analfabetismo en los centros de población, donde se
presumía que existiera el mayor porcentaje de niños ineducados, no
considerándose prudente, por tanto, distraer fondos para llevar los beneficios
de la enseñanza en las zonas de escasa población. Pero, en el citado año se
estudió detenidamente la causa del analfabetismo en la campaña y se encontró
que de los 34.543 niños ineducados que habitan los territorios nacionales,
6.042 estaban radicados en los centros urbanos, y el resto de 28.501 en las
dilatadas zonas rurales
(CNE, 1916b, pp. 76-77)[10].
La principal causa esgrimida por las autoridades escolares
radicó en la insuficiencia de recursos financieros que impedía “crear nuevas escuelas fijas y ambulantes,
establecer el sistema tutorial, extender el acarreo de alumnos” (CNE,
1916a, p. 415)[11].
De manera secundaria, indicaban también con preocupación la imposibilidad de
atender lo existente a través del cuidado y el aumento sistemático. Aunque la cifra de analfabetos resultara
alarmante para las autoridades del CNE, aquel censo constató y respaldó de
forma concreta los pedidos de escuelas, de maestros, útiles, materiales y
mobiliario que con constancia fueron presentadas por parte de “la autorizada observación de los
inspectores, maestros, consejos, encargados, gobernadores y vecinos” (CNE,
1907, pp. 215-16) de los Territorios Nacionales que desde hacía tiempo
reclamaban activamente por resolver aquellos obstáculos que impedían expandir
la educación común. De allí que el desarrollo de las escuelas ambulantes y el
sistema tutorial se constituyera en un ejemplo concreto de una política
educativa que permitió márgenes de autonomía a nivel local, en un contexto
marcado por la lógica de gobernanza centralizada. La incorporación de la
intervención de actores territoriales, en este caso inspectores, vecinos y
pobladores, pudo complementar las directrices centrales, adaptándolas a los
desafíos del territorio.
Conclusiones
A lo largo del escrito, hemos intentado dar cuenta de la
jerarquización de las apreciaciones y acciones llevadas a cabo por la
Inspección de los Territorios Nacionales en la formulación de políticas
públicas para la expansión de la enseñanza primaria que llevó a una progresiva
incorporación e institucionalización de la acción de los actores locales. En
ese sentido, aunque el trabajo se centró en fuentes oficiales, en varios
pasajes se registran indicios de participación y colaboración por parte de
pobladores, acreditadas por los propios inspectores y publicadas en la revista
e informes del CNE.
Identificamos en el aumento presupuestario y la
flexibilización del uso de esos recursos un antecedente clave para la posterior
implementación de las modalidades escolares abordadas en el trabajo. Fueron
especialmente los inspectores -tanto seccionales como el general de los
Territorios Nacionales- quienes, a partir de su conocimiento directo del
territorio y, con el apoyo del CNE, impulsaron estrategias que permitieron
optimizar los limitados recursos, destinando fondos de manera más efectiva y
atendiendo las particularidades de cada región.
En ese contexto, la implementación de las modalidades
escolares respondió a las necesidades de las comunidades y al entorno mayormente
rural que demandaba alternativas a la escuela fija. La valoración de las
escuelas ambulantes, como también del sistema tutorial, se impusieron por su
capacidad de adaptación a las características geográficas y demográficas de los
Territorios Nacionales, suponiendo mayor eficiencia en la distribución de las
limitadas partidas presupuestarias. En zonas rurales, de baja densidad
poblacional o de difícil acceso, donde la escuela fija no era posible o
resultaba poco práctica, estas modalidades ofrecieron alternativas que se
adaptaron mejor a las necesidades educativas de la población infantil dispersa.
Las escuelas ambulantes, al desplazarse hacia puntos estratégicos, tendían a
disminuir las barreras de distancia y aislamiento, mientras que el sistema tutorial
favorecía la permanencia prolongada de alumnos en los internados creados en las
escuelas, con el propósito de asegurar una mayor continuidad en la asistencia.
Se destaca que el ensayo del sistema tutorial y la escuela
ambulante, fiscalizado por la Inspección de los Territorios Nacionales,
precedieron a la reglamentación y autorización del CNE. Es decir que su puesta
en práctica, aunque estuvo dentro de los márgenes legales, más bien respondió a
las urgencias educativas de las poblaciones dispersas de las Gobernaciones, en
lugar de ser una iniciativa planificada y ejecutada desde un ámbito jerárquico
superior y, para el caso, centralizado. Sobre esta base resulta razonable
proponer como clave
interpretativa el modelo bottom up,
en tanto reconoce dinámicas más complejas en el estudio de la implementación de
políticas públicas y educativas, identificando la participación de diversos
actores sociales, así como las contradicciones y matices de procesos que no
siempre son jerárquicos.
Al respecto, la interacción de dicha inspección con las
realidades y problemáticas de aquellas regiones fue un eslabón fundamental, en
tanto otorgó credibilidad y legitimidad a los planteos de los vecinos de
algunas localidades. Las valoraciones de estos actores sobre las dificultades
de la escolarización en territorios dispersos fueron adquiriendo
progresivamente mayor contundencia, al ser articuladas a través de las
observaciones de los inspectores y otros funcionarios. Sobre ello, también
hemos destacado el apoyo material de los pobladores en la puesta en práctica de
ambas modalidades, en tanto colaboraron en montar la infraestructura que
requerían los internados y facilitaron los espacios físicos para las estaciones
donde se referenciaron las escuelas ambulantes. Podemos suponer que la
implementación de estos formatos educativos también generó una conexión entre
las poblaciones de los Territorios Nacionales y el sistema escolar,
favoreciendo el arraigo de la escuela y la participación comunitaria.
Esta participación local fortalece la percepción de que la
educación no era solo una imposición del Estado nacional, sino un recurso
valioso y propio. En otras palabras, la participación de la sociedad civil
sugiere, además, la consolidación de un sentido de apropiación de la educación
que, aunque incipiente, contradice la ampliamente difundida creencia de que las
poblaciones de los Territorios Nacionales, principalmente las rurales y las
comunidades indígenas, no sólo no se involucraron en la escolarización de la
población infantil, sino que estaban desinteresadas al respecto.
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